История возникновения и сущность бюрократии в государственном аппарате

     Столь же неоднозначной должна быть оценка складывавшейся при Петре бюрократии. Без бюрократии не могло существовать ни одно государство нового времени, какую бы форму правления оно  ни имело. Наличие бюрократии, как  о том свидетельствует исторический опыт России XVIII в., даже в годы безвременья, когда трон занимали серые личности, лишенные инициативы и способностей к государственной деятельности, позволяло стране в силу инерции  двигаться вперед, правда, медленнее, без прежнего блеска, но в ранее  заданном направлении.

     Существование бюрократии еще не означало абсолютного  зла. Весь вопрос - в какой мере бюрократии удалось обособитьсяяот остального общества, обрести независимость от него и в какой мере ее деятельность подвергалась контролю со стороны общества. Отдадим должное Петру Великому - он понимал наличие изъянов, присущих бюрократии, и пытался преодолеть их, однако пользовалсяясредствами, которые не могли принести ожидаемого эффекта: бюрократию он контролировал бюрократическими же средствами.

     Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского  государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал  маркиз А. де Кюстин (1839 г.) . Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что "историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою - развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот". В 1905 году Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период "бюрократической узурпацией" и подчеркнул, что "при безмерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате - единственной действительной властью страны является канцелярия.

     Буквально через несколько лет после  Октябрьской революции ее инициатор  и руководитель В.И. Ленин начал  с тревогой и болью говорить о  всепроникающем бюрократизме в партийном  и советском аппарате и в конце  своей жизни пришел к выводу, что  если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 года мы "мягко" обозначили периодом авторитарного  бюрократизма. Не прошло и нескольких лет демократической России, как  вновь все ощущают и говорят  о том, что сегодняшний государственный  аппарат погружен в бюрократизм. 

  ГЛАВА 3 Исторические и социальные причины роста бюрократии в современном обществе 

     Система управления, в которой карьера  зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в 16 веке в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные  дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные  бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером  идеального западного чиновника (табл. 1). Многие из этих особенностей устойчиво  сохранялись и в последующие  века.

Таблица 1

ОСОБЕННОСТИ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ

     Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I, который  стремился, ориентируясь на опыт стран  Западной Европы, заменить потомственных  бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену  боярской Думе, и коллегии, которые  заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент  коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность  нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений  посредством связей между инстанциями  только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности  всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством  Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения  по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

     Хотя  Россия всегда считалась страной  бюрократов, их доля в общей численности  населения была невелика, чем в  развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к  восточному варианту: была подконтрольна  вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и  невысокой эффективностью. Кроме  того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как  четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения  чиновника по службе от служебной  компетентности.

     Управленческий  аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной  России. Советская администрация  не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920-1930-е особый тип чиновничества - номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

     Речь  идет о российской бюрократии и об ее участии в строительстве исторического  будущего России. Весьма характерно его  суждение о том, что в борьбе царизма  и либерализма в период первой русской революции победителем, точнее, социальной группой, более всего  выигравшей от этих событий, была русская  бюрократия. К этому можно лишь добавить, что на ментальность бюрократии в каждом обществе накладывает отпечаток  культурная и социальная история  этого общества, и в этом ментальном контексте бюрократия везде разная и различно ее поведение как в спокойном течении жизни, так и в экстремальных ситуациях. Есть много общих черт у бюрократии разных стран (например, коррупция традиционно сопровождает управленческую деятельность бюрократии), но есть и существенные различия даже в коррупции. Не одно и то же представляют собой бюрократ китайский, русский и европейский.

     В контексте борьбы вотчинных и  государственных начал складывалась русская государственная бюрократия. Основной задачей княжеских (еще  в киевской Руси), а затем и  царевых назначенцев на местах был  сбор тягла (налогов), которое несло прежде всего крестьянское сословие России. Величина оклада для чиновника определялась скорее традицией и экономическими возможностями того территориального округа, в котором он исполнял свои функции. Но здесь важна и другая сторона деятельности бюрократии, именно, ее отношение к государственным интересам. Своеобразное положение бюрократии в том, что она не является самостоятельной политически организованной силой, выражающей определенную идеологию, и по сути не может существовать в таком качестве.

     Какой бы ни была бюрократия, принципиально  антигосударственной по ментальности она быть не может уже в силу того, что она существует как часть  государства, и разрушение такового есть для нее самоликвидация. Бюрократия же, как показывает история, в том  числе история "перестройки", никак  к самоликвидации не склонна, более  того, всякие процессы в обществе она  стремиться использовать для упрочения  своего положения. В этом, можно сказать, своеобразный инстинкт ее столь же своеобразной синергии, ее "самоорганизации". Что же касается "градуса" ее государственности, то он определяется как социальным и культурным воспитанием, полученным в процессе обучения и профессионального  созревания, так в еще большей, возможно в решающей степени характером политической власти, характером задач  и требований, которые власть ставит перед бюрократией. Совесть пассажира - лучший контролер, писали в советском  общественном транспорте. Для бюрократии лучший контролер ментальная установка, формируемая целым рядом факторов.

     По  своему положению бюрократия не может  принадлежать к какой-либо другой партии, кроме партии власти. Создание "Единой России" предполагало, видимо, установление идейного и политического контроля над аппаратом по модели КПСС, Однако тяготение нынешней бюрократии к "Единой России" объясняется не только административным давлением, но, как можно предположить, желанием играть активную политическую роль. Хотя для бюрократии не свойственно  быть самостоятельной организованной политической силой, в нынешних неординарных условиях возможно исключение. Если ее ментальные установки оформятся  в какое-то подобие идеологии  практического действия, то она должна будет либо выдвинуть политиков  из своей среды, либо привлечь к себе уже известных политиков. Примером из прошлого может служить поддержка  аппаратом курса Сталина на государственное строительства вместо авантюрных действий троцкистов по разжиганию мировой революции. При этом можно было продолжать думать, что строительство рабоче-крестьянского государства является первым этапом мировой революции. Но эта мысль имела уже вторичное значение, главное же заключалось в том, что в практических действиях вектор объединенных усилий направлялся на государственное строительство и сверхсрочную индустриализацию.

     Податливая  в определенных отношениях, но все-таки не бесформенная бюрократия, сохраняющая  ментальные установки, характерные  для бюрократии российского общества, так или иначе включена в политические процессы. Опасение "аппаратной контрреволюции" стояло за ельцинским призывом "боритесь с аппаратом!". В этой связи в действиях команды нынешнего президента по централизации власти и назначению губернаторов также можно видеть стремление исключить "аппаратный бунт" на корабле, когда возможности мародерского разворовывания станут минимальными. По мере укрепления в России влияния транснациональных корпораций, которые будут превращаться в ключевых собственников на ее территории, изменится и положение бюрократии. Во всяком случае, ее государственническая ментальность станет излишней. К тому же власть может опираться на бюрократию нового типа, именно топ-менеджеров крупных кампаний, ментальность которых существенно отличается от ментальности управленцев государственного типа. Проблема выбора (с кем она) так или иначе обострится для российской бюрократии, и такое обострение очень близко.  

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     Таким образом, представляется, что парадокс бурного роста государственной  бюрократии и частных бюрократических  структур в условиях сложившегося консенсуса по поводу недостаточной эффективности  и недостаточной гибкости бюрократии имеет адекватное объяснение. Существуют фундаментальные причины, связанные  с условиями несостоятельности  рынка, которые делают неизбежным существование  государственных и частных бюрократических  структур. Однако существование несостоятельности  рынка одновременно свидетельствует  о том, что не следует удивляться экспансии государственных и  частных бюрократических структур, несмотря на осуждение самих этих структур обществом.

     При определенных условиях бюрократия (управленческий аппарат) может оказаться на стороне  политических сил, стремящихся к  сохранению государственности России, способной обеспечить ее независимое  развитие. Господство транснационального капитала лишит бюрократию возможностей, связанных с традиционной "удельно-вотчинной" ментальностью, своеобразно и неразрывно соединяемой в России с государственным  интересом. Выбор ей сделать придется, и, возможно, это выбор предстанет через позицию "Единой России", если в ней окажется достаточно сильным  влияние с мест, влияние среднего и нижнего звена бюрократии. Это, конечно, не отряды Минина и Пожарского, но все-таки оно может быть движением  среднего управленческого слоя, не утратившего государственнического  инстинкта.