Конституционно-правовой статус субъектов РФ

3. Порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта

1.  Условия принятия в Российскую Федерацию нового субъекта

Принятие нового субъекта в Российскую Федерацию  – это один из способов изменения  ее субъектного состава. Указанный  процесс законодательно регулируется федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[30], а также международными договорами Российской Федерации и федеральным конституционным законом о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.

В соответствии с частью 1 статьи 4 ФКЗ от 17 декабря 2001 года новым субъектом Российской Федерации может стать иностранное государство или его часть. Главным условием принятия в Российскую Федерацию нового субъекта является обоюдное желание Российской Федерации и данного иностранного государства (его части), о чем говорится в части 2 статьи 4 указанного закона. Принятие нового субъекта осуществляется в соответствии с международным договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным между Российской Федерацией и иностранным государством (его частью). В случае принятия в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление ему статуса края или области (ч.3 ст. 4 ФКЗ от 17 декабря 2001 года). Если же в состав Российской Федерации принимается часть иностранного государства, статус нового субъекта определяется международным договором. В соответствии с указанным международным договором новому субъекту может быть предоставлен статус республики, края, области, автономной области или автономного округа, о чем говорится в части 4 статьи 4 рассматриваемого федерального конституционного закона.

2. Международный  договор, его значение

Международный договор определяет ни только статус нового субъекта, существует целый перечень вопросов, регулируемых международным договором. Им посвящена статья 7 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Помимо статуса нового субъекта, о котором уже шла речь, международным договором определяется наименование нового субъекта РФ, порядок приобретения гражданства Российской Федерации, правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов, действие законодательства Российской Федерации на территории нового субъекта РФ, функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта РФ. Международным договором может устанавливаться также переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы, и систему органов государственной власти Российской Федерации (пункт 2 статьи 7 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).

3. Ратификация  международного договора

После подписания международного договора Президент  РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора, затем, в случае если Конституционный Суд признает международный договор соответствующим Конституции, он вносится Президентом РФ на ратификацию в Государственную Думу (пункт 1 статьи 8 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»). «В соответствии с Конституцией Российской Федерации ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона»[31]. Процесс рассмотрения предложения о ратификации международного договора «включает в себя:

1) предварительное  обсуждение в комитетах и комиссиях  Государственной Думы, в том числе  с участием уполномоченных Президентом  РФ представителей;

2) проведение  парламентских слушаний;

3) привлечение  экспертов;

4) создание необходимых  комиссий»[32].

Принятый Государственной  Думой федеральный закон о  ратификации международного договора Российской Федерации подлежат в  соответствии со статьей 106 Конституции[33] обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Принятый Федеральным Собранием Российской Федерации федеральный закон о ратификации международного договора Российской Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (пункт 2 статьи 17 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации).

4. Проект федерального  конституционного закона, его содержание, порядок принятия

Проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, согласно пункту 2 статьи 8 ФКЗ «О порядке  принятия в Российскую Федерацию  и образования в ее составе  нового субъекта Российской Федерации», вносится на рассмотрение в Государственную Думу одновременно с международным договором. Проект данного закона должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации и другие положения, вытекающие из международного договора и протоколов к нему (пункт 3 статьи 8 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).

Процесс принятия и вступления в силу федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта регулируется статьей 9 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Так в пункте 2 указанной статьи говорится, что федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания в соответствии со статьей 108 Конституции РФ: «Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы»[34]. В пункте 3 рассматриваемой статьи ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» указано, что федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта вступает в силу не ранее, чем международный договор вступит в силу и для Российской Федерации и для иностранного государства.

4. Порядок образования  в составе Российской Федерации  нового субъекта

1. Условия образования  в составе РФ нового субъекта

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта – это второй способ изменения ее субъектного состава. Данный процесс, так же как и принятие в состав Российской Федерации нового субъекта, законодательно регулируется федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[35], а также федеральным конституционным законом об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Условия, при  которых в составе Российской Федерации может образоваться новый  субъект, обозначены в статье 5 указанного выше ФКЗ. Основным условием является объединение двух и более субъектов. «Тем самым такая единственная форма образования нового субъекта исключает возможность применения других форм (разделение, выделение) образования новых субъектов и направлена лишь на укрупнение субъектов РФ»[36]. Впрочем, для нашей страны, как мне кажется, определенный законом единственный способ образования нового субъекта является оптимальным, о чем уже шла речь в главе 1.

В статье 5 отмечено так же, что образование нового субъекта в составе Российской Федерации  может повлечь за собой прекращение  существования субъектов, территории которых объединились.

Важно так же отметить, что изменение наименования субъекта не является условием, при котором в составе Российской Федерации образуется новый субъект, о чем сказано в пункте 3 статьи 5 рассматриваемого федерального конституционного закона.

2. Порядок выдвижения  инициативы образования в составе РФ нового субъекта

Инициатива образования  в составе Российской Федерации  нового субъекта, как сказано в  пункте 1 статьи 10 федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в  ее составе нового субъекта Российской Федерации», принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект РФ. Примером такой инициативы может быть подписание в Кудымкаре главой Коми-Пермяцкого автономного округа и губернатором Пермской области Договора «О согласованных действиях по образованию нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»[37]. Затем, в соответствии с пунктом 2 статьи 10 рассматриваемого закона, Президенту РФ направляется совместное предложение законодательных (представительных) органов и руководителей высших исполнительных органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус, границы нового субъекта, прогноз социально-экономических и других последствий образования в составе Российской Федерации нового субъекта. Кроме того, представляются следующие сопроводительные материалы:

- предложения  о правопреемстве нового субъекта  в отношении собственности субъектов  Федерации, на территории которых  образуется новый субъект;

- предложения  о внесении изменений в федеральный  бюджет на текущий год, либо  проект федерального бюджета  на следующий год – в зависимости  от того требует образование  нового субъекта Российской Федерации  перераспределения бюджетных средств  текущего года или нет;

- предложения  о функционировании на территории  нового субъекта Российской Федерации  государственных органов, организаций  заинтересованных субъектов; предложения  о формировании органов государственной  власти нового субъекта РФ;

- предложения о действии законов, нормативно-правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта РФ;

- сведения о  предполагаемых сроках проведения  референдумов в заинтересованных  субъектах для рассмотрения вопроса  об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта с согласованной формулировкой выносимого на них вопроса.

Так, возвращаясь  к опыту образования Пермского  края, в феврале 2003 года Президенту РФ Владимиру Владимировичу Путину было направлено письмо о необходимости федеральной поддержки процесса объединения субъектов Российской Федерации, подписанное главами субъектов и председателями представительных органов власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.[38] В качестве сопроводительных материалов Президенту были представлены Договор от 17 февраля 2003 года «О согласованных действиях по образованию нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» и Меморандум «Об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Данные документы важны как прецедентный источник решения в будущем вопроса об объединении любых других субъектов Российской Федерации.

«В указанных  документах было закреплено решение  основных проблемных вопросов объединения  следующим образом:

1) объединение  субъектов носит добровольный характер;

2) новый объединенный  субъект становится правопреемником  Пермской области и Коми-Пермяцкого  автономного округа в отношении  их собственности, отношениях  с органами государственной власти  Российской Федерации, другими  субъектами Российской Федерации;

3) нормативные  правовые акты Пермской области  и Коми-Пермяцкого автономного  округа будут действовать на  территории нового субъекта в  части, не противоречащей его  новому уставу;

4) предметы ведения  и полномочия органов государственной  власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа перейдут новому субъекту;

5) территорию  нового субъекта составят объединенные  территории Пермской области  и Коми-Пермяцкого автономного  округа;

6) первое высшее  должностное лицо (губернатор) и  первый законодательный (представительный) орган государственной власти нового субъекта будут избраны сроком на пять лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

7) процесс объединения  Пермской области и Коми-Пермяцкого  автономного округа не предполагает досрочного прекращения полномочий глав администраций и законодательных собраний объединяемых субъектов;

8) статусом нового  субъекта является область в  составе Российской Федерации;

9) предусматривается,  что в г. Кудымкаре (столица  Коми-Пермяцкого автономного округа) должны функционировать отдельные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;

10) в Федеральном  Собрании на переходный период  сохраняется представительство  населения Коми-Пермяцкого автономного округа;

11) законодательный  (представительный) орган нового  субъекта должен формироваться  способом, гарантирующим обеспечение  соблюдения представительства населения  Коми-Пермяцкого автономного округа»[39].

3. Порядок проведения  референдумов по вопросу образования  нового субъекта в составе  РФ

В случае поддержки  Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы субъектов РФ, на территории которых образуется новый субъект Федерации, что установлено пунктом 1 статьи 11 федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Назначение, подготовка и проведение референдумов по вопросу  об образовании в составе РФ нового субъекта осуществляются в соответствии с Федеральным конституционным  законом от 17 декабря 2001 года «О порядке  принятия в Российскую Федерацию  и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», федеральными законами, а также законами заинтересованных субъектов Российской Федерации о референдуме.

Основные принципы проведения референдума сформулированы в статье 3 федерального закона от 12 июня 2002 года «Об общих гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[40]. Так пункт 2 статьи 3, а так же пункт 1 статьи 5, статьи 6 и 7 указанного выше федерального закона устанавливает, что участие граждан в референдуме осуществляется на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Голосовать на референдуме, а также участвовать в его подготовке и проведении вправе гражданин РФ, достигший 18 лет (п.1 ст.4), независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств (п.2 ст.4). Исключением являются граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (п.3 ст.4). Участие граждан в референдуме свободно и добровольно (п.3 ст.3). Граждане, проживающие за пределами РФ, обладают в полном объеме правом на участие в референдуме (п.4 ст. 3). Референдумы организуют и проводят комиссии, и чье-либо вмешательство в их деятельность не допускается (п. 7 ст. 3). Деятельность комиссий при подготовке и проведении референдума, определении результатов референдума осуществляется гласно и открыто (п.5 ст. 3). Референдумы по вопросу объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа был проведен 7 декабря 2003 года (в каждом субъекте по отдельности).