История делопроизводства в дореволюционной России

В период коллежского делопроизводства были заложены основы организации учета  и хранения документов, именно в  этот период появилось название "архив". "Генеральный регламент" установил  иметь два архива - общий для  всех коллегий и специальный архив  для коллегий иностранных дел  и финансовой.

В особенный вид работы с документами выделяется контроль за их исполнением. При Петре I одновременно с созданием нового аппарата управления образуются органы контроля. По указам от 2 и 5 марта 1711 г. учреждается должность фискала — специальная централизованная надзорная система, важнейшей задачей которой было путем негласного надзора и изучения канцелярского делопроизводства следить за исполнением указов и регламентов должностными лицами, за соблюдением имущественных интересов казны. Контрольные функции осуществляли последовательно генерал-ревизор, обер-секретарь Сената и с 1722 г. — генерал-прокурор. В инструкции "Должность генерал-прокурора" определена главная его обязанность: "Следить, чтобы Сенат во всех делах, которые к сенацкому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени по указам и регламентам, отправлял", следить за очередностью рассмотрения челобитных, за тем, чтобы не совершалось подлогов документов и не плодилась волокита²².

Большое внимание в законодательных  актах XVIII в. уделялось охране интересов  государства и государственной  тайны. Например, глава 1 Генерального регламента предписывала "тайные дела содержать в тайне". Задачу охраны документов ставила и их регистрация. Одновременно регистрационные журналы  выполняли роль справочного аппарата: "по журналу можно найти, что  в регистратуре искать надобно". Кроме того, регистрация оказывала  помощь в осуществлении контроля за исполнением документов, их систематизации, так как регистрационные журналы  велись по каждой группе документов²³.

Таким образом, Генеральный  регламент стал фактически первым законодательным  актом в России, регулирующим вопросы  работы с документами в центральных  государственных учреждениях, который  подробно определял порядок работы коллегий и решения в них дел, он давал законченную организационную  форму и систему норм по документированию деятельности коллегий и закрепил законодательно порядок работы с документами  с момента их создания до архивного  хранения.

В целом реформы государственного аппарата первой четверти XVIII в. установили в России единообразную систему организационного устройства и делопроизводства государственных учреждений на основе бюрократического централизма.

2.2 Министерское  делопроизводство (XIX -XX вв.)

2.2.1 Делопроизводство  первой половины XIX века.

В первой половине XIX в абсолютизм достигает своего апогея: "Император российский есть монарх самодержавный и неограниченный". Самодержавие искало пути приспособить государственный аппарат к новым явлениям в экономической и общественной жизни страны. Реформой центрального управления занялся Негласный комитет (1801 — 1803 гг.)

Для укрепления центрального правительственного аппарата манифестом от 8 сентября 1802 г. были созданы первые восемь министерств. Коллегии были сохранены, они вошли в состав министерств (по одной или по нескольку коллегий в одно министерство). Канцелярия при министре осуществляла связь с коллегией. В манифесте были перечислены документы, обеспечивающие взаимоотношения между министром и коллегией между подчиненными учреждениями и верховной властью.

Законодательным актом 17 августа 1810 г. "Разделение государственных  дел по министерствам" были уточнены и разграничены функции ряда министерств: внутренних дел, полиции, просвещения, финансов, коммерции, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий. Закон от 25 июня 1811 г. "Общее учреждение министерств" установил "предметы ведения государственных дел" 13 министерств, определил систему их взаимоотношений с другими учреждениями и четкую и единообразную структуру. Возглавлял министерство министр, назначавшийся императором и ответственный только перед ним, а во время его отсутствия — товарищ министра. При министре существовал совет "для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения". Совет министра являлся совещательным органом, в который входили директора департаментов²⁴.

 Рабочий аппарат министерств  состоял из департаментов, которые  по типу основных подразделении  Сената и Государственного совета  делились на отделения, отделения  — на столы. Директора департаментов  подчинялись непосредственно министру, начальники отделении — диктаторам  департаментов, столоначальники—  начальникам отделений. В крупных  по объему компетенции департаментах  создавался совещательный орган  из директора департамента и  начальников отделений —общее  присутствие, которое, как и  совет при министре, не являлось  коллегиальным органом управления²⁶.

С изменением структуры государственного аппарата происходит реорганизация  делопроизводства, которому придавалось  большое значение и организации управления. Делопроизводство основывалось на четкой постановке задач и вопросов деятельности каждого органа управления. Конкретизация "Общего учреждения министерств" находила отражение в уставах и положениях каждого министерства. Их "точность, полнота, ясность" ставились в прямую взаимосвязь с организацией делопроизводства: "...тем производство дел будет правильнее и число их менее. Постепенное уменьшение числа дел есть самый главный признак благоустройства министерства, а умножение их есть знак расстройства и смешения"²⁷.

Законом 1811 г. установлено  единообразие производства дел во всех министерствах. Единообразными по функциональному назначению стали канцелярии — структурные части учреждений, где сосредоточивалось "все письмоводство". Четко определялись их структура, задачи. Например, в манифесте "Образование Государственного совета" 1810 г. есть специальный раздел о государственной канцелярии, где определены ее должностной состав (государственный секретарь, статс-секретари, докладывающие дела в департаментах Совета, и их помощники), структура (пять отделений), описывался "образ производства дел". По "Общему учреждению министерств" 1811 г. в каждом министерстве была создана канцелярия для решения как общих дел, относившихся ко всем департаментам, так и дел, подлежавших разрешению непосредственно министром. Она являлась рабочим органом, координировавшим делопроизводство и осуществлявшим связь со всеми структурными подразделениями министерства, подчиненными и другими учреждениями. Канцелярия имела ту же структуру, что и департамент: отделения, столы. Для выполнения технической работы предусматривался большой штат секретарей, писцов, переводчиков. Помимо общей канцелярии министерства в департаментах, имевших несколько отделений, "для общей связи письмоводства" создавалась при директоре "особенная канцелярия".

Манифестом от 8 сентября 1802 г. об образовании министерств, "Общим  учреждением министерств" 1811г., манифестом об образовании Государственного совета и другими законодательными актами определились виды документов "по степени  власти", т.е. в соответствии с  иерархией прав и обязанностей учреждений и должностных лиц. По своему назначению, способу составления и характеру исполнения служебные Общие законодательные акты издавались в виде уложений, мнений Государственного совета, докладов, удостоенных высочайшего утверждения. Торжественное оповещение населения о событии или важной административной и законодательной мере давалось б форме манифеста. Указом выражалась воля императора, непосредственно от него исходившая. Издавали указы Сенат, а с 1832 г. — все "высшие места". Регламентация организация и порядка деятельности учреждений оформлялась рядом документов. Так, Государственный совет за подписью императора издавал "учреждения" (они определяли создание присутственного места или власти, их состав, "предметы ведения", т.е. функции). Комитет министров, а в отдельных случаях Государственный совет утверждали уставы (правила управления какой-либо отраслью), положении, определившие правила деятельности сословных учреждений. В грамотах излагались права и привилегии классов. Этот комплекс документов дополнялся издаваемым министерствами правилами, наказами, рескриптами, инструкциями, циркулярами²⁸.

Документы учреждений XIX в. можно разделить на четыре группы: а) внутренние документы; б) переписка ("отношения") присутственных мест и властей; в) просительские документы; г) акты, договоры, обязательства.

Переписка была строго регламентирована. Употребление того или иного вида документа в переписке зависело от степени подчинения учреждения и  должностных лиц. Собственно письмами были отношения, сообщения, ведения, уведомления, доношения, представления, рапорты. Высшие чиновники посылали друг другу "официальные  письма".

Регламентировался не только состав документов, но и порядок  их составления. Ко многим законам прилагались  формы документов часто с описанием  структуры текста и следующей  рекомендацией: "чтобы автор сам  давал альтернативное решение вопроса". Давались формы трафаретных текстов ответов министра, управляющего экспедицией, губернатора и т.д. Этим преследовалась цель упрощения и сокращения объема документа, четкого формулирования сути вопроса. Появляется в XIX в. большое количество практических разработок, руководств по составлению документов, которые часто оформлялись в виде письмовников и пособий для чиновников.

  Регламентировалось четкое оформление внешних признаков документа. Предписывалось, например, обозначать вид документа: "На каждой бумаге должно бить означено именование оной (указ, сообщение, рапорт и тому подобное)".

В 1830 г. часть реквизитов документа (наименование ведомства, учреждения, его структурной части, от которой  исходил документ, дата, номер, заголовок  документа) стали писать на бумаге заранее, т.е. заготавливать бланки "для ускорения хода дел и уменьшения занятий канцелярских служащих"²⁹.

Законами было установлено, на какой бумаге какие документы  писать. Так, все документы канцелярского  делопроизводства (переписка, журналы, реестры, записки) составлялись на простой  бумаге. Прошения, жалобы, отзывы, акты писались на гербовой бумаге (простой, "крепостной" и "контрольной"). Чиновники должны были строго соблюдать  правила использования бумаги для  составления того или иного документа.

"Общим учреждением  министерств" 1811г. устанавливался  единообразный порядок "производства  дел" во всех министерствах,  их департаментах и отделениях. Процесс делопроизводства делился  на следующие этапы:

 — порядок вступления дел;

 — движение их, или  собственно так называемое производство;

 — отправление дел;

 — ревизия;

 — отчеты.

 Таким образом, четко  выделяются основные этапы работы  с документами: организация приема  документов, направление на исполнение  и исполнение, контроль за исполнением  и отправка.

По срокам исполнения документы  делились на три категории: "текущие", "чрезвычайные" и "не терпящие времени".

 Документы "текущие"  исполнялись по заранее установленным  срокам и правилам. К ним относились  срочные ведомости, донесения,  представления по личному составу.  Решения по этим документам  принимались в департаментах,  исполнялись они в отделениях. Из документов "текущих" сроков министру представлялась переписка с лицами, равными по положению, и документы, им выбранные, чаще всего о награждениях, увольнении и т.п. Документы "чрезвычайных сроков" нельзя было исполнить на основе действовавших узаконений, и разрешение вопросов, затронутых в них, требовало "особенных, чрезвычайных" мер— издания дополнений к узаконениям, например: "не терпящие времени" — это срочные документы, чаще всего связанные с интересами казны.

  В первую очередь исполнялись документы "чрезвычайные" и "не терпящие времени". Однако срок исполнения и этих документов был значительным. Он колеблется от 2 до 6 недель, но "никак не более шести месяцев со дня вступления дела". И это не удивительно, ибо каждый документ, в том числе и срочный, должен был пройти сложный путь по всем ступеням бюрократической лестницы. Так, документы, решения по которым принимал министр, не могли миновать рассмотрения их в департаменте, а оттуда они спускались в отделения, столы, а затем вновь поднимались по той же "лестнице", дополнительной ступенькой которой могло быть общее присутствие департамента. О большом количестве бумаг и волоките в прохождении много писали современники, а впоследствии исследователи³⁰.

Процесс регистрации был  сложным, поступившие документы  регистрировались на всех ступенях движения: в канцелярии министерства, в департаменте, отделении.

 В канцелярии министра  велся общий журнал поступивших  документов, в котором излагалось  краткое содержание документа,  указывались номер, учреждение  или лицо, от которого документ  получен, дата поступления. Кроме  того, каждое отделение канцелярии  имело свой частный журнал  входящих документов, где регистрировались  только тс документы, которые  рассматривались в самой канцелярии  и не относились к ведению  департаментов.

  Общий и частный журналы для входящих документов делились на три части: в первой записывались высочайшие именные указы и повеления, во второй — документы на имя министра, в третьей — секретные.