Правовая система

 
В любой современной правовой системе  существует необходимость государственного воздействия на экономику. Необходимость  государственного воздействия на экономику  в условиях рынка определяется, как  минимум, следующими задачами, связанными с охраной публичных интересов: 
а) обеспечения государственных и общественных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии; 
б) формирования государственного бюджета; 
в) защиты окружающей среды и пользования природными ресурсами; 
г) обеспечения занятости населения; 
д) обеспечения обороноспособности и безопасности страны; 
е) реализации свободы предпринимательства и конкуренции, защиты от монополизма; 
ж) соблюдения правопорядка во внешнеэкономической деятельности предпринимателей и иностранного инвестирования- *( источник № 166). 
Как видно из этого перечня причин (оснований) государственного воздействия на предпринимательскую деятельность, они лежат в сфере публичных интересов государства и общества. Среди них основания: экологические, экономические, социальные, политические, юридические. 
Частный интерес в условиях рынка защищается на путях правосудия, а также в порядке административного производства в той мере, в какой он сочетается с публичным. Например, при дискредитации конкурента путем распространения ложных сведений о нем интересы потерпевшего, требующего от Федеральной антимонопольной службы (ее территориального подразделения) вынести предписание, обязывающее недобросовестного конкурента прекратить нарушение прав потерпевшего, сочетаются с интересами государства, которое приняло на себя обязательство (гарантию) обеспечить поддержку добросовестной конкуренции (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). 
Пределы государственного вмешательства в экономику должны быть таковы, чтобы сохранялся интерес к легитимному предпринимательству, экономика не уходила в тень, капиталы оставались в стране, а не вывозились из нее. Для этого стране нужна грамотная, научно обоснованная экономическая политика, которая и должна реализовываться путем государственного регулирования предпринимательской деятельности. 
Государственное воздействие на экономику можно определить как целенаправленную деятельность государства (его органов), осуществляемую в правовой форме, в которой реализуется экономическая политика государства. 
Государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой воздействие государства на нее путем принятия нормативно-правовых актов, правовых актов индивидуального регулирования, организации контроля за соблюдением требований законодательства к предпринимателям и применения мер стимулирования и ответственности к нарушителям этих требований. 
Государственное регулирование - более широкое понятие, чем управленческая деятельность органов исполнительной власти. Ведь требования, предъявляемые к предпринимателям, содержатся прежде всего в законах, а не подзаконных нормативных правовых актах. Подзаконные акты могут содержать такие требования, если законом органу исполнительной власти делегировано право принимать соответствующие нормативно-правовые акты. Например, федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг предоставлено законом право устанавливать обязательные для профессиональных участников рынка ценных бумаг (за исключением кредитных организаций) нормативы достаточности собственных средств и иные требования, направленные на снижение рисков этой деятельности, на исключение конфликтов интересов (ст. 44 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"). 
Государственное регулирование в целом представляет собой практическую реализацию всех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной- *( источник № 167). 
Правовыми формами государственного воздействия на экономику являются нормативно-правовые акты (регулируют поведение неопределенного круга лиц) и акты ненормативного характера. В последнем случае речь идет об актах индивидуального регулирования, касающихся конкретного субъекта- *( источник № 168). 
Например, законодательство о лицензировании касается любого субъекта, желающего заняться лицензируемым видом деятельности, а решение органа государственной власти о выдаче лицензии - адресовано конкретному хозяйствующему субъекту, имея для него значение юридического факта. 
Среди актов ненормативного характера можно выделить: 1) акты позитивного регулирования. Они принимаются при отсутствии правонарушения и определяют права и обязанности конкретного лица. К ним, в частности, относятся: 
а) акты регистрации: 
- юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, 
- прав на недвижимость и сделок с ней; 
б) акты-разрешения: 
- решение о выдаче лицензии, на основе которой возникает право заниматься лицензируемым видом деятельности (ст. 49 ГК); 
- лицензия, на основании которой возникает в установленных случаях право осуществить экспорт и (или) импорт товаров. Например, при введении количественных ограничений на ввоз или вывоз определенных товаров их экспорт или импорт в рамках этих ограничений осуществляются на основании лицензии. Отсутствие лицензии является основанием для отказа в выпуске товаров таможенными органами РФ (ст. 24 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах регулирования внешнеторговой деятельности"); 
- лицензии на право разработки недр и прочие разрешения; 
в) акты согласия на совершение хозяйствующим субъектом определенных действий. Например, совершение сделок, указанных в п. 1 ст. 18 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополᴎϲтической деятельности на товарных рынках", требует предварительного согласия антимонопольного органа. Такое согласие облекается в форму решения о согласии на совершение этих сделок. Получение согласия - условие действительности совершаемых сделок. Сделки, совершенные с нарушением порядка, установленного ст. 18 указанного Закона, приводящие к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирования, могут быть признаны недействительными в судебном порядке по иску антимонопольного органа. 
г) В государственном и муниципальном секторах экономики применяются и акты директивного характера в отношении унитарных предприятий: 
- акты планирования. Например, собственник в лице компетентного органа доводит до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; 
- акты-распоряжения: о проведении аудиторской проверки предприятия с правом хозяйственного ведения, об утверждении сметы доходов и расходов казенного предприятия, об изъятии у казенного предприятия излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества и проч.; 
2) акты реагирования на правонарушения путем применения санкций и мер ответственности (например, предписания в адрес нарушителя, взыскание с него штрафа в пользу государства). 
Ненормативные акты государственного органа или органа местного самоуправления, нарушающие права и охраняемые интересы предпринимателей, могут быть оспорены и признаны арбитражным судом недействительными (ст. 13 ГК, ст. 29 АПК РФ).

Виды.

Можно выделить определенные критерии для разграничения видов  государственного регулирования предпринимательской  деятельности. 
1. В завᴎϲимости от уровня регулирования. 
В соответствии с разграничением компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ государственное воздействие на экономику осуществляется в масштабах всей территории РФ и регулирование в пределах территории соответствующего региона. Например, федеральные налоги, установленные НК РФ, обязательны к уплате на всей территории РФ. Региональные налоги, установленные НК РФ и законами субъектов РФ, вводятся в действие законами субъектов РФ и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ (ст. 12 НК РФ). 
2. В завᴎϲимости от отношений между государством (его органами) и хозяйствующими субъектами (отношения субординации или координации) и формы собственности, на базе которой действуют хозяйствующие субъекты, различается регулирование в государственном секторе экономики и общее правовое регулирование. 
А. В государственном секторе экономики государство действует в качестве собственника, управляя государственным имуществом. 
Важной правовой формой, которая используется для эффективного использования государственных средств, имущества, является планирование- *( источник № 169): 
1) разработка и утверждение Правительством РФ федеральных целевых программ (ФЦП). Целевые программы подлежат финансированию за счет средств федерального бюджета, если в Законе о федеральном бюджете на очередной год предусмотрены средства на эти цели. ФЦП оформляются в качестве приложений к Закону о федеральном бюджете на очередной год. Во исполнение мероприятий ФЦП Правительством РФ утверждается государственный заказчик. 
Государственный заказчик обязан организовать исполнение ФЦП. Для этого он, как правило, путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона отбирает исполнителей ФЦП - поставщиков, подрядчиков. Если государственные средства вкладываются в качестве инвестиций (строительство объектов для государственных нужд), государство становится собственником объектов инвестирования; 
2) разработка и утверждение прогнозного плана (программы) приватизации. В отношении государственного имущества проводится политика приватизации. Правовой формой организации планомерного процесса приватизации является ежегодно утверждаемый Правительством РФ прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества. Прогнозный план (программа приватизации) является не нормативно-правовым актом, а актом планирования, содержащим задание Агентству по управлению федеральным имуществом подготовить соответствующие предприятия к приватизации, принять решение об условиях приватизации каждого включенного в программу приватизации предприятия, если согласно программе приватизации это решение принимается им, а не Правительством РФ. 
Указанный правовой акт как юридический факт создает правовые последствия и для унитарных предприятий, имущественные комплексы которых предстоит приватизировать в очередном году. 
Со дня утверждения прогнозного плана и до момента перехода права собственности на предприятие как имущественный комплекс к покупателю предприятие как юридическое лицо ограничивается в правах. Унитарное предприятие не вправе без согласия собственника сокращать численность работников предприятия, получать кредиты и совершать иные действия, указанные в п. 3 ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"- *( источник № 170). 
На основе прогнозного плана (программы) приватизации принимается, как уже отмечалось, решение об условиях приватизации конкретного объекта приватизации. Если программа приватизации является актом общего планирования, охватывающим круг объектов, которые предполагается приватизировать в соответствующем году, то решение об условиях приватизации можно квалифицировать в качестве плана приватизации конкретного предприятия. 
Решение об условиях приватизации как юридический факт создает правовые последствия как для Агентства по управлению федеральным имуществом, так и для предприятий, имущественные комплексы которых подлежат приватизации (подробнее см. главу учебника о приватизации); 
3) утверждение показателей экономической эффективности государственного предприятия. Собственник имущества унитарного предприятия в отношении этого предприятия как хозяйствующего субъекта утверждает показатели экономической эффективности его деятельности и контролирует их выполнение, а в отношении казенного предприятия к тому же доводит обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (или муниципальных) нужд (ст. 20 ФЗ от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях")- *( источник № 171). 
Правительство РФ вправе принимать решения о реорганизации, ликвидации федеральных унитарных предприятий. В целом можно утверждать, что в отношении действующих унитарных предприятий применяются и директивные методы управления ими. 
Б. Суть общего государственного регулирования заключается в том, что для всех хозяйствующих субъектов, включая унитарные предприятия, устанавливаются единые правила поведения на рынке ("правила игры"), соблюдение которых проверяется компетентными государственными органами (лицензирование, обязательная сертификация товаров, ведение бухгалтерского и налогового учета, уплата налогов и проч.). 
3. В завᴎϲимости от способа воздействия на поведение хозяйствующих субъектов различается прямое и косвенное регулирование. 
Прямое регулирование осуществляется путем предъявления предпринимателям обязательных требований. Такие требования содержатся в законах (например, требование ведения бухгалтерского и налогового учета) и могут предъявляться в виде предписаний, иных решений, адресованных конкретным предпринимателям (например, предписание ФСФР России профессиональному участнику рынка ценных бумаг об устранении выявленных при проверке его деятельности недостатков). Суть косвенного регулирования заключается в том, что государственное воздействие осуществляется через интересы. Соответствующего поведения от предпринимателей государство добивается не прямым властным воздействием под страхом применения санкций к нарушителям предписаний, а экономическими методами, стимулами. Косвенными методами являются различные формы поддержки предпринимателей, включая субъектов малого предпринимательства (налоговые льготы, налоговые кредиты, государственная помощь в виде субсидий, субвенций, предоставление кредитов на льготных условиях за счет бюджетов различных уровней, государственных гарантий лицам, получающим кредиты в банках для реализации инвестиционных проектов, предоставление скидок по арендной плате лицам, в предпринимательской деятельности которых государство, регион, муниципальное образование заинтересованы, и проч.). 
4. В завᴎϲимости от вида деятельности. Специфика вида деятельности учитывается в процессе государственного регулирования, например, особенности сельскохозяйственного производства, подверженного влиянию стихийных явлений природы, научно-технической деятельности, которая в силу особо рискового характера (риск получения отрицательного научного результата, сложности во внедрении научно-технических результатов) нуждается в государственной поддержке. 
5. В завᴎϲимости от способа установления правовой связи между государством и предпринимателями различается воздействие через правосубъектность и в рамках конкретного правоотношения. Содержание публичной правоспособности хозяйствующего субъекта составляют не только права, но и обязанности соблюдать предъявляемые государством к предпринимателям требования (не нарушать запреты, при наступлении соответствующих условий - совершать действия во исполнение обязанности). Пока нет нарушения запретов и ограничений, конкретное правоотношение не возникает. Правонарушение является основанием возникновения относительного правоотношения, в котором реализуется охранительная норма предпринимательского права. Нормы - требования регулятивного (позитивного) характера могут реализовываться непосредственно в правоотношении (при отсутствии правонарушения). В таких случаях закон предусматривает содержание правоотношения и условия его возникновения. При наличии, например, у организации имущества в виде основных средств она обязана платить налог на имущество. Организация - юридическое лицо, незавᴎϲимо от финансовых результатов своей деятельности, обязана представлять в установленном порядке бухгалтерскую и налоговую отчетность. Указанные обязанности реализуются в рамках конкретного правоотношения, которое возникает для предпринимателя "автоматически", поскольку есть соответствующие обстоятельства - юридические факты (ведение предпринимательской деятельности, наступление события - отчетного периода - для возникновения обязанности представить бухгалтерскую, налоговую отчетность).

Понятие и назначение контроля 
  
Конституционный принцип свободы экономической деятельности - одно из основополагающих начал в становлении и развитии предпринимательства в России. Статья 34 Конституции Российской Федерации характеризует экономическую деятельность индивида как проявление его личной свободы в сфере прежде всего предпринимательства. Она органически развивает гарантированный ст. 8 Конституции принцип свободы экономической предпринимательской деятельности, определяя структуру последней и наполняя ее конкретным содержанием. 
Контроль, прежде всего, публичный, за деятельностью предпринимателей необходим для соблюдения принципов осуществления экономической деятельности (законности, добросовестной конкуренции и т.д.). Контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры- *( источник № 181). Ныне в связи с расширением деятельности саморегулируемых организаций, ассоциаций (союзов) коммерческих организаций, финансово-промышленных групп и холдинговых компаний, общественных организаций (объединений) контроль за осуществлением предпринимательской деятельности приобретает особое значение. 
Не реализовано в законах положение ст. 32 Конституции Российской Федерации о том, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это право может быть реализовано применительно к управлению государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями, специальному праву управления открытыми акционерными обществами (золотая акция), а также в советах директоров и других коллегиальных органах управления коммерческих организаций. 
В Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"- *( источник № 182) под последним понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В Законе изложены основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля. В частности ими являются открытость и доступность нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования к товарам (работам, услугам); соответствие предмета проводимого контрольного мероприятия компетенции органа государственного контроля; проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля; недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля отчислений от сумм, взыскиваемых с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю; презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя и т.д. 
Упомянутым Законом установлен порядок проведения мероприятий по контролю. Это мероприятие может осуществляться только на основании распоряжения (приказа) органов государственного контроля и только тем должностным лицом (лицами), которое указано в приказе о проведении данного мероприятия по контролю. В распоряжении о проведении контрольного мероприятия обязательно указываются цели, задачи и предмет проводимого мероприятия, правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке. Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. При этом следует полагать, что под каждым государственным органом понимается структура одной и той же системы. Внеплановые мероприятия по контролю могут быть проведены только на основании обращений конкретных лиц с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, и в других случаях, указанных в ст. 5 анализируемого Закона. Внеплановые проверки могут иметь строго тематический характер. 
Порядок проведения плановых мероприятий по контролю в отношении саморегулируемой организации (СРО) устанавливается приказом органа государственного контроля по обращению саморегулируемой организации, который должен содержать сведения, подтверждающие членство в саморегулируемой организации и солидарное несение субсидиарной ответственности ее членов, если это предусмотрено в уставе саморегулируемой организации. В данном Законе под СРО понимается некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющая своей целью облегчение добросовестности ведения предпринимательской деятельности членами СРО. 
В случае выявления нарушений обязательных требований членами СРО должностные лица органа государственного контроля обязаны сообщить при проведении плановых мероприятий по контролю СРО о выявленных нарушениях- *( источник № 183). При проведении мероприятий по контролю должностные лица государственного контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящиеся к их компетенции, и осуществлять плановые проверки в случае отсутствия должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей. Контролеры также не вправе требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки. 
По результатам контрольного мероприятия должностным лицом, осуществлявшим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах, в котором обязательно указываются сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений, а также сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица и индивидуального предпринимателя. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или индивидуального предпринимателя или их представителям под роспись либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении. 
Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета по контролю, в котором должностное лицо органа государственного контроля делает соответствующую запись о проведенном мероприятии по контролю. 
Важным результатом в правовой деятельности органов государственного контроля является то, что юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны устранить нарушения, которые могут привести или привели к причинению вреда жизни, здоровью, окружающей среде и имуществу потребителей. Рекомендации органов государственного контроля носят, как правило, рекомендательный характер. 
Эти меры органа государственного контроля неразрывно связаны с осуществлением соответствующей предпринимательской деятельности. Не случайно, что ст. 11 упомянутого Закона устанавливает права и обязанности должностных лиц органов государственного контроля перед предпринимателями при проведении мероприятий по контролю. В частности, органы государственного контроля вправе посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Значит, отношения органов государственного контроля и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей имеют характер предпринимательских правоотношений. При совершении противоправных действий (бездействия) органы государственного контроля и их должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. 
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" предусматривает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении этих мероприятий. 
Должностные лица и (или) представители юридического лица, индивидуальные предприниматели при проведении мероприятий по контролю имеют право: 
- непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю и давать объяснения; 
- знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах при ознакомлении с ними о своем согласии или несогласии, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля. 
Вред, причиненный юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля при проведении государственного контроля, признанных неправомерными, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством. 
В соответствии с учредительными документами некоммерческие организации незавᴎϲимо от организационно-правовых форм имеют право осуществлять защиту прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусматривает, что некоммерческие организации могут создаваться для защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также иные некоммерческие организации вправе обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты на противоречащие закону нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты исполнительной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Эти организации вправе обращаться в суд за защитой прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 16 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)")- *( источник № 184). Представляется, что необходимо значительно расширить сферу действия анализируемого Закона. В нем идет речь о защите прав предпринимателей. Вряд ли надо было из его сферы действия исключить проведение налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Этот же Закон предусматривает принципы, общие требования к организации и проведению мероприятий по контролю, обязанности должностных лиц органов государственного контроля и прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые практически в полном объеме могут быть и должны быть применены ко всем видам проверки, за редкими исключениями (например, проверка оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия и ряд других). Особенности проверки лицензирования или налоговой проверки и т.д. даются в соответствующих кодексах и федеральных законах. Выбранный законодателем путь (ст. 3 Закона) в значительной степени ослабил защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля. 
  
4.5.2. Типы государственного контроля 
  
Государственный контроль как самостоятельный вид публичного воздействия на предпринимательскую деятельность находит и теоретическое обоснование, поскольку во всех ветвях государственной власти он получает организационно-правовое оформление в виде специальных органов. 
В соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. В Федеральном законе от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"- *( источник № 185) предусматривается, что она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. Счетная палата обладает организационной и функциональной незавᴎϲимостью, организует и осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета страны и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению. Она также определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности. 
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые организации и другие финансово-кредитные организации, их союзы, ассоциации и другие объединения вне завᴎϲимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют определенные федеральным законодательством или федеральными органами исполнительной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Правовыми формами воздействия Счетной палаты на нарушителей в использовании государственных средств в предпринимательской деятельности являются представления и предписания. 
Федеральный закон о федеральном бюджете, принимаемый ежегодно Федеральным Собранием Российской Федерации, содержит в себе важнейшие элементы, которые, являясь прежде всего бюджетными обязательствами государства, имеют хозяйственно-правовую направленность. К ним относятся перечень федеральных целевых программ, намечаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре, намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики, куда кроме государственных унитарных предприятий включаются хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 процентов акций (доли) принадлежит Российской Федерации или субъекту Российской Федерации. Эти документы в процессе исполнения федерального бюджета трансформируются в обязательства, где сторонами выступают государственные органы и коммерческие (некоммерческие) организации. В федеральном бюджете закладывается также государственный материальный резерв, который предназначен для ликвидации стихийных событий, для государственной поддержки коммерческих организаций, в том числе и частных, что является важным средством регулирующего воздействия на рынок товаров, работ и услуг. 
Таким образом, закон о федеральном бюджете, являясь важнейшим правовым средством государственного воздействия на рынок на макроэкономическом уровне, служит источником хозяйственного (предпринимательского) права. На его основе приходит в движение вся система субъектов хозяйствования, поскольку регулирующее и контролирующее воздействие государства на экономику осуществляется прежде всего через разработку, принятие и исполнение федерального закона о федеральном бюджете. Так, распорядитель бюджетных средств может быть уполномочен Правительством РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций (ст. 159 БК РФ). 
Кардинальные изменения в осуществлении контроля за предпринимательской деятельностью вытекают из новых системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"- *( источник № 186) среди них выделены федеральные службы наряду с федеральными министерствами и федеральными агентствами. В Указе под функциями по контролю и надзору понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. Функции федеральных служб включают также выдачу разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Таким образом, федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере предпринимательской деятельности. Федеральные службы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"- *( источник № 187) федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов. Значит, принимать нормативные правовые акты вправе Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статᴎϲтики, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. 
Федеральные службы есть в системе федеральных министерств, а есть непосредственно подчиняющиеся Президенту РФ или Правительству РФ. В системе хозяйственно-экономических министерств, как правило, находятся федеральные агентства. Так, в Министерстве промышленности и энергетики РФ четыре федеральных агентства, в Министерстве транспорта пять федеральных агентств и одна Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, в Министерстве сельского хозяйства два федеральных агентства и одна служба, в Министерстве экономического развития три федеральных агентства и одна Федеральная таможенная служба, руководство которой целесообразно было отнести к ведению Правительства РФ. 
Федеральная служба по тарифам согласно Положению о Федеральной службе по тарифам, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332- *( источник № 188), осуществляет контроль по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сфере деятельности субъектов естественных монополий. 
Прежде всего, Федеральная служба по тарифам самостоятельно принимает нормативные правовые акты в виде методических указаний по расчету регулируемых тарифов (цен) и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и размера оплаты за услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электрической (тепловой) энергии (мощности), с установлением методов регулирования, по расчету регулируемых цен на газ, тарифов на транспортировку газа, размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа и иные методики по расчету цен (тарифов). 
Федеральная служба по тарифам имеет право принимать обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении, об изменении или прекращении регулирования, о применении методов регулирования в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов), направлять физическим и юридическим лицам обязательные для исполнения предписания, принимать решения о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из него и другие права, предусмотренные п. 6 указанного выше Положения, по вопросам, относящимся к своей компетенции. Федеральная служба по тарифам вправе издавать индивидуальные акты, обязательные для исполнения предпринимателями. Как видно из названных прав этого федерального органа исполнительной власти, предпринимательская деятельность вводится в определенные рамки, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. 
И еще одна ветвь государственной власти - судебная - также имеет контрольные полномочия. Так, согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей и санкций и т.п. 
Таким образом, государственный контроль как самостоятельный вид публичного воздействия на организацию и осуществление предпринимательской деятельности наряду с законотворчеством и государственным регулированием имеет отличительные черты. Прежде всего, он предназначен для выявления недостатков в предпринимательской деятельности с точки зрения ее организации и осуществления в соответствии с нормами федеральных законов и иных нормативных правовых актов, наказание виновных в их нарушении. Государственный контроль является разновидностью исполнительной власти, на работников органов государственного контроля в полной мере распространяются нормы Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"- *( источник № 189). В частности, должностным лицам федеральных службы иных государственных органов запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, осуществлять предпринимательскую деятельность, приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход, получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов). В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством. Гражданин после увольнения из органа государственного контроля не вправе замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности. 
Все виды государственного воздействия на организацию и осуществление предпринимательской деятельности представляют собой правовой документ, акт, т.е. облеченное в установленную форму действие органа государственного контроля либо соответствующего должностного лица, с которым закон связывает определенные правовые последствия. Эти документы имеют свое наименование (представление, предписание, лицензия, реестр, акт ревизии, формы отчетности и т.п.). Вне правовой формы, установленной законодательством, государственного воздействия не существует. Акт публичного контроля представляет собой действие уполномоченного органа, фиксирующего в соответствии с законом определенное правовое состояние хозяйствующего субъекта, на основе которого только и может осуществляться его последующая предпринимательская деятельность. 
  
4.5.3. Макроконтроль состояния рынка товаров, работ и услуг 
  
Выяснение конкретных направлений деятельности Российского государства по правовому обеспечению его контрольных полномочий в области предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности требует определения хозяйственно-правового характера прав и обязанностей органов государственного контроля и субъектов предпринимательской деятельности. В связи с принятием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" работа по определению компетенции последних в области контроля за законностью предпринимательской деятельности значительно упростилась, поскольку четко определены контрольные полномочия об отношении объектов, однако ими не всегда являются предпринимательские отношения. Поэтому приходится находить иные критерии. Норма п. 3 ст. 2 ГК РФ о том, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Подобная "каучуковая" норма, которыми изобилует ГК РФ, затрудняет применение контрольных полномочий к субъектам предпринимательства, поскольку гражданским законодательством регулируются только предпринимательские отношения, основанные на равенстве и автономии воли их участников (п. 1 ст. 2 ГК РФ). 
Анализ же законодательства показывает, что в законах, изданных в развитие или в соответствии с ГК РФ, в единстве, в комплексе решаются вопросы взаимоотношений как между самими предпринимателями, так и между ними и организациями государственного контроля. Федеральная антимонопольная служба осуществляет согласование создания, реорганизации и ликвидации коммерческих или некоммерческих организаций в случаях, установленных законодательством о конкуренции на товарных рынках, приобретения акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, получения в собственность или в пользование основных производственных средств и нематериальных активов, приобретения прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности (п. 5.3.3.1 и 5.3.3.2 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331)- *( источник № 190). Разве в этих случаях не складываются предпринимательские отношения контрольного типа между федеральным органом исполнительной власти и индивидуальным предпринимателем (коммерческой организацией), без реализации которого нет движения (возникновение, развитие и прекращение) деятельности самих предпринимателей. Приведенные и подобные им нормы никак нельзя отнести к обычным административно-правовым отношениям, так как их содержанием является не управление, а регулирование предпринимательской деятельности. Как в административном праве имеются отношения, построенные на основе координации субъектов, так и в предпринимательском (хозяйственном) праве есть отношения между органами государственной власти и предпринимателями, которые не основаны на власти и подчинении. Не случайно, что защита нарушенных и оспариваемых прав в этих случаях может осуществляться только арбитражным судом, а не в административном порядке. Естественно, что в сферу предпринимательских отношений с участием органов государственной власти и местного самоуправления не могут включаться чисто административные отношения (например, по контролю за пожарной безопасностью или санитарно-эпидемиологическим благополучием населения). 
Вопрос об идентификации предпринимательских отношений в сфере контроля за правомерностью их осуществления имеет важное теоретическое и практическое значение. Это и определение предмета и сферы действия предпринимательского права и законодательства, это и определение отраслевой принадлежности прав и обязанностей предпринимателей, это и защита их прав в суде от неправомерных действий органов публичного контроля. Неопределенность правового статуса предпринимателя в законе (и прежде всего вследствие отсутствия Предпринимательского кодекса как кодифицированного акта) приводит на практике к тому, что за одно и то же правонарушение он несет и имущественную, и административно-правовую ответственность, притом как организация, так и должностное лицо, а иногда еще и уголовную ответственность. 
Контроль государства за состоянием и развитием рынка основывается на правовом регулировании воздействия на хозяйственную деятельность самостоятельных предпринимателей, определении оснований и пределов публичного вмешательства в нее. В последние годы приняты федеральные законы и иные правовые акты, значительно усиливающие роль государства в установлении и развитии рынка, и прежде всего его инфраструктуры. Реформирование железнодорожного транспорта и электроэнергетики в значительной степени переводит эти важнейшие отрасли экономики России из состояния естественного монополизма в состояние конкурентного рынка, при этом роль и значение регулирования отношений перевозчиков, владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта в лице ОАО "Российские железные дороги" и федеральных органов исполнительной власти значительно возрастает. Отношения, которые раньше носили внутрᴎϲистемный технологический характер, ныне становятся договорными, где одной из сторон выступает государственный орган- *( источник № 191). 
С учетом конституционного устройства Российского государства и функционирования частной, государственной и муниципальной форм собственности можно выделить общее государственное воздействие на предпринимательскую деятельность, осуществляемое незавᴎϲимо от формы собственности, и особенное (особое), когда государство выступает как собственник своего имущества. Соответственно различаются виды государственного контроля - общий и особенный (особый). Контроль за предпринимательской деятельностью в сфере муниципального хозяйства строится по той же схеме, что и государственный контроль, хотя и составляет самостоятельный блок публичного воздействия. Названные виды контроля более подробно рассматриваются в отдельных сферах предпринимательской деятельности. 
За деятельностью государственного и муниципального унитарного предприятия орган, осуществляющий полномочия собственника, и другие уполномоченные органы ведут тотальный, всеобщий контроль. В ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях" определены права собственника имущества унитарного предприятия. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. N 940 "О полномочиях органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества государственного унитарного предприятия" предусмотрено, что ряд полномочий будут осуществлять федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых они находятся, а остальные - Министерство имущественных отношений РФ (ныне Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом)- *( источник № 192). В частности, отраслевые органы определяют цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия; порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия, утверждают его бухгалтерскую отчетность и отчеты- *( источник № 193). 
  
4.5.4. Внутрикорпоративный контроль 
  
Как коммерческие, так и некоммерческие организации осуществляют внутренний контроль за своей деятельностью, прежде всего хозяйственно-финансовой. В хозяйственных товариществах это выражается в том, что полномочия на ведение дел товарищества, предоставленные одному или нескольким участникам, могут быть прекращены судом по требованию одного или нескольких других участников товарищества при наличии к тому серьезных оснований, в частности вследствие грубого нарушения уполномоченным лицом (лицами) своих обязанностей или обнаружившейся неспособности его к разумному ведению дел. На основании судебного решения в учредительный договор товарищества вносятся необходимые изменения (п. 2 ст. 72 ГК РФ). В федеральных законах о хозяйственных обществах и производственных кооперативах есть специальные главы и положения, касающиеся контроля за финансово-хозяйственной деятельностью и других сторон работы этих частных коллективных предпринимателей, на чем остановимся ниже. 
В Федеральном законе "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что некоммерческая организация ведет учет доходов и расходов по предпринимательской деятельности (п. 3 ст. 24), а размеры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны (п. 2 ст. 32). 
Стандарты корпоративного поведения, неотъемлемой частью которых является корпоративный контроль, применимы к хозяйственным обществам всех видов, но в наибольшей степени они важны для акционерных обществ, как указывается в Кодексе корпоративного поведения (ККП) от 5 апреля 2002 г., рекомендованном распоряжением ФКЦБ от 4 апреля 2002 г. N 421/р. Хотя многие вопросы, связанные с осуществлением внутрикорпоративного контроля, основываются на этических нормах, ряд положений Федерального закона "Об акционерных обществах" представляет собой свод юридических правил по корпоративному контролю. 
В главе XII Закона в качестве органа, осуществляющего контроль за финансово-хозяйственной деятельностью акционерного общества, называется ревизионная комиссия. Компетенция ее по вопросам, не определенным законом, определяется уставом акционерного общества, а порядок ее деятельности - внутренним документом общества, утвержденным общим собранием акционеров. Члены ревизионной комиссии вправе затребовать от должностных лиц общества необходимые для годовой или внеплановой проверки финансовые и другие документы. Ревизионная комиссия общества вправе потребовать созыва внеочередного общего собрания акционеров. Аудиторская организация осуществляет проверку финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с Федеральным законом "Об аудиторской деятельности" на основании договора, заключаемого с акционерным обществом. 
Корпоративные отношения внутри акционерного общества - связи взаимного контроля между обществом и акционерами. Они касаются различных сторон: обязанность общества по выплате дивидендов, согласование совершения крупных сделок с советом директоров или общим собранием акционеров, обжалование акционером в суд общего решения акционеров, выкуп акций обществом по требованию акционеров, ответственность членов совета директоров, единоличного исполнительного органа за убытки, причиненные обществу, и т.п. О корпоративных отношениях можно говорить только применительно к хозяйственным обществам, притом в отношениях между акционерами и самим обществом, т.е. внутрихозяйственные отношения как один из предметов предпринимательского права - более широкое понятие. 
Широкое понимание корпоративных отношений, предложенное Н.В. Козловой, представляется ошибочным- *( источник № 194). По ее мнению, "специфика корпоративных отношений, существующих между юридическими лицами, его учредителями (участниками