Пенсионное обеспечение

Учитывая относительно низкий уровень пенсионного обеспечения и достаточно стабильные темпы экономического развития рассматриваемого периода, необходимо отметить сбалансированность бюджета социального страхования.

В 1956 году впервые была предоставлена дотация из государственного бюджета на социальное страхование. Она была направлена на покрытие расходов на выплату пенсий неработающим пенсионерам из числа рабочих и служащих и членам их семей в связи с введением в действие Закона "О государственных пенсиях" от 14.07.1956 года, который значительно расширил круг лиц, имеющих право на получение пенсии, и увеличил размер пенсий для отдельных групп пенсионеров в 2 раза.

Возрастание поступлений из государственного бюджета в фонд государственного социального страхования обусловил прежде всего систематическое повышение уровня пенсионного обеспечения трудящихся и увеличение числа пенсионеров. Пенсии по государственному социальному страхованию представляли собой гарантированные ежемесячные денежные выплаты, размер которых соизмерялся с прошлым заработком.

В законодательстве восьмидесятых годов выделяются следующие виды пенсии: по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца на общих и льготных условиях, за выслугу лет.

Материальное обеспечение инвалидов войны, инвалидов с детства и от рождения осуществлялось за счет союзного бюджета, бюджета республик и т.д. Для этого, в частности, в бюджетах были предусмотрены средства на выплату пенсий и пособий военнослужащим и их семьям. Пенсии военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы назначались независимо от продолжительности военной службы и предшествовавшей работы военнослужащего.

Пенсионное обеспечение военнослужащих сверхсрочной службы и приравненных к ним лиц, их семей и т.п. проводилось в особом порядке, установленном Советом Министров СССР. Пенсионные выплаты поступали из бюджета Министерства обороны СССР.

Пенсионное обеспечение работников науки регулировалось специальным Положением "О пенсионном обеспечении работников науки", которое в то же время не исключало возможности получения работниками науки или членами их семей пенсии по общему пенсионному законодательству.

В отношении работников колхозов в 1969 году в стране была введена единая система социального страхования колхозников. При этом пенсионное обеспечение данной категории трудящихся осуществлялось непосредственно из централизованного союзного фонда, который формировался за счет отчислений от сумм валового дохода колхозов и ежегодных ассигнований из государственного бюджета.

Отмеченные выше основные элементы пенсионной системы показывают наличие серьезных как методических, так и практических проблем, которые достигли наибольшей остроты в конце 80-х годов.

Главной проблемой любой пенсионной системы является несбалансированность доходной и расходной частей ее бюджета. К середине 80- х годов финансово-ресурсная обеспеченность выплат пенсий снизилась настолько, что в случае очередного незначительного повышения размера пенсии потребовалось привлечение дополнительных средств.

Несмотря на повышение тарифа отчислений на социальное страхование, не удалось ликвидировать дотационность пенсионного бюджета.

Начавшиеся в 90-х годах масштабные глубинные радикальные преобразования в политическом и экономическом устройстве страны, переход к рыночной экономике потребовали обоснования и применения принципиально новых экономических и правовых оснований в сфере пенсионного обеспечения, тем более, что существовавшая в стране пенсионная система к тому времени показала свою неэффективность и выявила большое количество социально- экономических проблем, которые могли быть решены только путем кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе формирования и укрепления страховых принципов с учетом требования включения бюджета Пенсионного фонда в бюджетно-финансовую систему страны.

Предполагалось, что в ходе проведения пенсионной реформы должен быть решен основной вопрос социальной политики государства, а именно: стабилизация и значительный подъем материального положения пенсионеров, а также резкое сокращение численности малообеспеченных граждан.

1.3. Начало реформирования пенсионной системы в России

В 1990 году был принят Закон СССР " О пенсионном обеспечении граждан в СССР", положивший начало новому периоду в развитии системы пенсионного обеспечения.

С изменением государственного устройства страны уже через полгода был принят самостоятельный Закон Российской Федерации от 20.11.1990 № 340-1-ФЗ "О государственных пенсиях в Российской Федерации", который в свою очередь привнес значительные изменения в основание функционирования пенсионной системы.

Закон "О государственных пенсиях в Российской Федерации" 1991 года, по существу, стал первым законом, в котором пенсионное страхование было выделено в полностью автономную систему, последовательно и достаточно четко были отражены общепризнанные принципы обязательного государственного пенсионного страхования, определены и законодательно закреплены условия формирования Пенсионного фонда России (ПФР). (Вопросы, связанные с деятельностью, целями, значением ПФР, подробно рассмотрены в параграфе 2.1).

Важнейшим условием взаимоотношений ПФР и государственного бюджета являлся полный отказ от бюджетных дотаций. Формирование собственных источников финансирования должно было достигаться улучшением собираемости взносов на указанные цели.

Так, в статье 8 Закона 1992 года определен совершенно новый принцип накопления и перераспределения всей суммы средств на пенсионное обеспечение в одном специализированном финансово-кредитном учреждении, для чего был организован Пенсионный фонд России, основная функция которого заключалась в финансировании выплат всех видов государственных пенсий.

В части организационной структуры управления деятельностью по назначению и выплате государственных пенсий была сохранена прежняя система - через государственные органы социального обеспечения (в последующем - социальной защиты населения).

Главными особенностями Закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации" 2008 года были ярко выраженная социальная направленность с сохранением всех предыдущих государственных обязательств; дальнейшее расширение списка льготных категорий для более раннего выхода на пенсию; введение социальной пенсии для лиц, не имеющих трудового стажа; установление размера пенсии, в равной степени зависящего от предыдущего заработка и трудового стажа, и многое другое, связанное с формой расчетов пенсионных выплат.

Главным нововведением названного Закона было введение выплаты полного размера пенсии всем работающим пенсионерам без исключения.

Таким образом, в России началась эпоха радикальных экономических реформ, среди которых пенсионная реформа занимала одно из ключевых мест наряду с реформой форм собственности и приватизацией.

В новой Конституции свободной России проблеме пенсионного права граждан Российской Федерации посвящены две статьи: статья 7 ("… устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты") и статья 39 (" Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца.... Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом").

Новая система государственного пенсионного страхования основана на солидарно-распределительных принципах, что позволило ей быть более приспособленной к новым условиям по сравнению с социалистической системой пенсионного обеспечения.

Однако время показало, что данная система пенсионного страхования далеко не идеальна. Крайне неблагоприятная макроэкономическая ситуация наряду с социальной неоправданностью основных позиций пенсионной реформы не позволили ей полностью адаптироваться к современным условиям и стать автономной от государственного бюджета.

Главным принципом государственного регулирования пенсий в жестких финансовых условиях являлась попытка предотвращения падения среднего уровня пенсии ниже прожиточного минимума пенсионера.

В период 2008-2010 годов Президентом Российской Федерации был издан ряд указов, регулирующих данные вопросы: от 24.07.2001 № 799 "О компенсационных выплатах пенсионерам"; от 27.10. 2001 № 1766 "О компенсационных выплатах пенсионерам в связи с ростом стоимости жизни"; от 10.12.2002 № 2121 "О повышении ранее назначенных трудовых пенсий"; от 03.08.2002 № 1584 "Об индексации государственных пенсий в Российской Федерации с 1 августа 2002 года и источниках ее финансирования".1

Одним из сложнейших вопросов пенсионного обеспечения этого периода был вопрос, связанный с максимальной пенсией. Максимальная пенсия не могла быть больше 3-кратного размера минимальной пенсии, а для лиц, имевших неблагоприятные условия труда, - 3,5-кратного размера. Так как минимальная пенсия без учета установленной Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2002 № 84 "О компенсационных выплатах пенсионерам с 1 февраля 2008 года"2 компенсационной доплаты была крайне низка, то и размер максимальной пенсии также был невысок.

Вышеназванным Указом Президента впервые введена дифференцированная компенсационная доплата к пенсии, наибольшая для тех, кто получал пенсию в минимальном размере, и наименьшая для тех, у кого пенсия была максимальной. Вследствие этого произошел подъем фактической минимальной пенсии до 85% прожиточного минимума пенсионеров.

Хотя принятые меры были шагом вперед и, безусловно, имели положительный результат, тем не менее несмотря на все предпринятые усилия реальное содержание пенсий устойчиво снижалось и реальные доходы пенсионеров продолжали падать, что еще больше подтверждало необходимость ускорения проведения пенсионной реформы.

Уже через три года после начала введения в действие элементов страхового пенсионного законодательства в России стало очевидно, что оно не в полной мере учитывает весь комплекс базовых принципов пенсионного страхования, необходимый в условиях рынка.

В связи с этим возникла острая необходимость в реформировании российской пенсионной системы собственно на принципах обязательного пенсионного страхования.

В 1995 году была теоретически обоснована и начали закладываться практические основы индивидуального (персонифицированного) учета в системе пенсионного обеспечения (страхования).

В 1995 году постановлением Правительства Российской Федерации от 07.08.2004 № 790 "О мерах по реализации концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации"1 была утверждена новая концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

Основными целями новой концепции развития пенсионной системы являлись следующие:

- реализация гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на пенсионное обеспечение;

- обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;

-адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыночным отношениям в Российской Федерации;

- рационализация условий и размеров предоставления пенсий;

-повышение эффективности пенсионного обеспечения граждан путем совершенствования пенсионного управления.

Данная концепция предусматривала формирование многоуровневой пенсионной системы, которая широко применяется во многих зарубежных странах.

В соответствии с новой концепцией пенсия, которую будет получать россиянин, должна состоять из нескольких частей: базовой пенсии, трудовой (страховой) и негосударственной.

Первый уровень образует базовая пенсия, размер которой соответствует размеру социальной пенсии.

По мнению авторов концепции, базовая пенсия должна предоставляться всем гражданам России и обеспечивать материальные условия жизни при достижении пенсионного возраста, или при наступлении инвалидности, или в случае потери кормильца независимо от трудового стажа. Базовые пенсии будут назначаться в фиксированных размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера в зависимости от степени утраты трудоспособности и не могут выплачиваться работающим гражданам. На переходном этапе будет сохранена социальная пенсия, а базовая будет представлять собой часть трудовой пенсии.

Трудовая (страховая) пенсия - второй уровень - предполагает соответствие условий предоставления и размеров пенсии объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица. Данное участие выражается в продолжительности страхования и величине взносов. При определении права на пенсию и её размера периоды, не связанные с уплатой страховых взносов, могут учитываться при условии возмещения соответствующих расходов из государственного бюджета. Это означает последовательное применение при формировании трудовой пенсии страховых принципов.

Трудовые (страховые) пенсии должны предоставляться всем лицам, работающим по найму, и другим категориям населения, охваченным обязательным пенсионным страхованием. В общей системе трудовых пенсий все её участники должны иметь одинаковые обязанности по её финансированию и соответственно одинаковые права относительно условий назначения и размеров пенсии. Какие- либо исключения или льготы в такой системе не допускаются. В связи с этим из пенсионной системы должны быть исключены все виды льготных пенсий.