История становления таможенного дела в Украине

Как видим, одной из двух составляющих независимого государственного существования Украины А.Яковлев справедливо считал наличие у нее собственной таможенной системы.

Каждое договаривающееся в той или иной международно-правовой форме государство сохраняет свою автономию в таможенном деле, свой таможенный тариф и свое таможенное законодательство. Так было и в Украине - до той поры, пока не были приняты названные выше указы, а затем - Таможенный устав Российской империи (1 декабря 1755 г.), глава XI которого содержала нормы, касающиеся новой организации таможенного дела в Украине, - но уже с позиции российского законодательства.

И поскольку Украина к этому времени уже не имела права на самостоятельные внешние сношения с зарубежными странами, а теперь была лишена и таможенной самостоятельности, утрата ею государственности стала лишь вопросом времени. Что вскоре и произошло. Вступив в 1762 г. на престол, Екатерина II уже в 1764 г. вынудила К.Разумовского "добровольно" отречься от гетманского звания, в 1775 г. была ликвидирована Запорожская Сечь, а в 1781 г. - и сама Гетманщина. Украина была включена в состав Российской империи и перестала существовать как отдельный государственный организм.

В свете сказанного можно утверждать, что в истории Украины в целом имел место лишь перерыв государственности, но не ее отсутствие вообще, - как утверждают те, кто связывает процессы державотворчества в Украине только с событиями последних лет.

Итак, со второй половины XVIII в. и до возобновления государственности в Украине (после образования в ноябре 1917 г. Украинской Народной Республики) таможенное дело на территории тогдашней Малороссии регулировалось законодательством Российской империи, и только им.

1.5 Послереволюционное развитие таможенного дела Украины.

Исходной точкой нового, послереволюционного развития таможенного дела Украины следует считать непродолжительный, но вернувший Украине государственность (теперь уже в форме республики) период существования Украинской Народной Республики, провозглашенной ІІІ-м универсалом Центральной Рады 7 ноября 1917 г. Но так как УНР тогда еще оставалась в составе федеративной Российской республики, действительно новый этап в истории таможенного дела в Украине наступает лишь с 9 (по новому стилю - 22) января 1918 г., когда был принят IV Универсал Центральной Рады, провозгласивший УНР "самостійною, від нікого незалежною, вільною, суверенною Державою Українського Народу". Следствием этого стало признание УНР со стороны Четверного союза (т.е. Германии, Австро-Венгрии, Болгарии и Турции) и подписание между этими странами и УНР Мирного договора 9 февраля 1918 г. в Брест-Литовске. Среди других важных для сферы внешних сношений Украины положений этого договора (например, установление дипломатических и консульских отношений между сторонами), в нем говорилось также, что в целях регулирования торговых отношений между Германией, Австро-Венгрией, Болгарией и Турцией, с одной стороны, и Украинской Народной Республикой, - с другой, остается в силе Общий русский таможенный тариф от 13/26 января 1903 г., равно как и торгово-экономические отношения, сложившиеся на базе подписанных ранее Россией соглашений со странами Четверного союза.

В тот же первый период существования Украинской Народной Республики, а точнее - с 20 по 30 апреля 1918 г. в Киеве работала специально созданная комиссия по организации на территории Украины таможенных учреждений, уже тогда осуществлялся временный таможенный контроль на границе с Австрией - в Радзивиллове, Волочисске, Гусятине, Новоселице, Збараже.

Затем, уже после разгона Центральной Рады и установления режима генерала П.Скоропадского, было подписано соглашение между Украинской державой и Россией, по которому на таможенной границе между ними начали действовать посты Харьковской таможни - в Белгороде и Валуйках. Чуть позже, но тоже при гетмане П.П.Скоропадском, 10 сентября 1918 г. был подписан "Протокол економічного договору між Українською державою з одної, а Німеччиною і Австро-Угорщиною з другої сторони на господарський 1918/1919 рік".

В одном из приложений к этому документу содержался раздел "Угода про мито", в котором наряду с урегулированием начисления и взимания пошлин в торговых отношениях сторон, предусматривалось следущее: "Заключаючи договір, сторони приступлять негайно до спільних переговорів, щоби в інтересах товарообміну між обома державами впровадити упрощения і полегшення українських митових формальностів".

И хотя с формально-юридической точки зрения речь шла о межгосударственном договоре, фактически этот документ можно рассматривать лишь в качестве протокола о намерениях. Он и не мог быть ничем иным в условиях того "смутного времени", когда правящие режимы в Украине существовали по нескольку месяцев и низвергались в результате гражданской войны, иностранной военной интервенции и т.д. Другими словами, формированием таможенной системы некогда и некому было заниматься. Были лишь общие представления, основные идеи на этот счет в рамках программы государственного строительства в Украине. Так, Председатель Центральной Рады М.С.Грушевский в своих статьях, написанных в 1917 г., когда он еще выступал за широкую национально-территориальную автономию Украины в составе федеративной Российской республики, писал о том, что в таком случае к общегосударственным делам, возможно, будут относиться вопросы войны и мира, международные договоры, руководство вооруженными силами республики и - наряду с денежной системой, почтой, телеграфом, железными дорогами - также общегосударственные таможенные пошлины.

1.6 Таможенное дело в 1920 - 1922 годах

Период - с 1920 г. по 1922 г. - отличается своеобразной организацией таможенного дела в Украине. Будучи с 9 января 1918 г. независимым суверенным государством, Украина сначала в рамках УНР, а затем и УССР была полноправным субъектом международного права и в этом качестве имела до образования Союза ССР двусторонние договорные отношения с пятью другими советскими республиками в военной, хозяйственной и дипломатической областях. 28 декабря 1920 г. Украинская ССР и Советская Россия заключают Союзный Рабоче-Крестьянский договор, ст.ІІІ которого предусматривала объединение ряда существовавших в обеих республиках народных комиссариатов, в том числе и народных комиссариатов внешней торговли. На основе Договора специальным соглашением была реализована идея, заложенная в ст. IV названного Договора о создании такого органа, как Уполномоченный НКВТ (УпНКВТ) при СНК УССР с соответствующим аппаратом. Своеобразие этого органа заключалось в том, что, с одной стороны, он служил звеном в единой внешнеторговой системе обеих республик, но параллельно фактически продолжал выполнять роль и функции республиканского НКВТ в Украине, в связи с чем часто именовался Укрвнешторгом. А в соответствии с декретом СНК УССР от 18 июля 1921 г. Уполномоченный НКВТ в Украине стал действовать официально на правах наркома в составе СНК УССР, мог иметь своих торговых представителей за границей, вырабатывать свой экспортный и импортный план, совершать самостоятельные торговые сделки за границей.

В данном случае нас интересует лишь один аспект деятельности Укрвнешторга - таможенное дело, которым он руководил посредством существовавшего в структуре УпНКВТ Таможенного отдела. В одном из официальных документов - "Деятельность Укрвнешторга за первую четверть 1922 года" - есть раздел "Таможенная система", содержащий довольно подробные сведения об организации таможенной службы Украины того времени. Так, к октябрю 1921 г. на всей протяженности границы УССР функционировало 44 пограничных таможенных учреждения 3-х видов: таможни, таможенные надзоры и таможенные посты. В числе таможен были, в частности Олевская, Ямпольская, Волочисская, Гусятинская, Могилев-Подольская, Херсонская, Николаевская, Одесская, Рыбницкая, Тираспольская, Мариупольская, Бердянская и Таганрогская. "Таможенные надзоры" существовали, в частности в Очакове, Овидиополе, Геническе, а таможенные посты - в Шепетовке и других пунктах перехода таможенной границы. Кроме пограничных были и 2 внутренние таможни - в Киеве и Харькове.

В рассматриваемый период, примерно к октябрю 1921 г. пограничные таможенные учреждения Украины подчинялись губернским таможенным отделам: Волынскому, Николаевскому, Одесскому, Приазовскому.

Внутренние же таможни подчинялись непосредственно Центру, т. е. Таможенному отделу УпНКВТ.

Особо значительный пропуск товаров наблюдался в то время через Одессу, Николаев, Волочисск. При этом с начала 1922 г. действовал порядок взимания таможенных пошлин с иностранных грузов в золотой валюте, до этого - в советских рублях.

Следует сказать, что несколько ранее декретом СНК УССР от 15 ноября 1921 г. "О порядке реквизиций и конфискаций имущества частных лиц и обществ" рассматривались как предметы контрабанды и подлежали конфискации товары, вывозимые из УССР или ввозимые в УССР без разрешения правомочных органов УпНКВТ. Уголовный кодекс УССР, утвержденный ВУЦИК 23 августа 1922 г., относил в ст.97 к преступлениям против порядка управления нарушение законов и обязательных постановлений о провозе через границу товаров, что каралось принудительными работами на срок до 3-х месяцев, а также конфискацией всех или части таких товаров, или же штрафом до 300 руб. золотом.

Те же действия, совершенные в виде промысла, или же должностными лицами, или если участники таких действий, совершая их в первый раз, были вооружены, или если предметом контрабанды были предметы, указанные в ст. 10 декрета СНК от 15 ноября 1921 г., - карались лишением свободы на срок не менее трех лет со строгой изоляцией, а при отягчающих обстоятельствах - высшей мерой наказания. В примечании указывалось, что данная статья не распространялась на нарушения таможенных правил, за которые законом установлена административная ответственность.

Сопоставляя традиционные стороны деятельности таможенной службы - фискальную и правоохранительную, можно заметить, что в эпоху революционных потрясений, гражданской войны и разрухи в народном хозяйстве, обе они несли на себе отпечаток времени, не отличались стабильностью, страдали перекосами, несбалансированностью между собой. Так, условий для нормальных торговых отношений с заграницей вплоть до конца 1920 г. не было, а в тех редких случаях, когда таможня, занятая в основном борьбой с контрабандой и экономической диверсией в целом, сталкивалась с применением обычных таможенно-тарифных процедур, она обращалась к единственной существовавшей тогда в этом отношении нормативной основе - Общему российскому таможенному тарифу 1903 г. Те же процессы происходили в рассматриваемый период и в России.

Окончание гражданской войны и иностранной военной интервенции, начало восстановительного периода вызвали к жизни новые формы экономической, в том числе и таможенной, политики. С оживлением хозяйственной деятельности возрождались роль и значение таможенных пошлин, что в свою очередь требовало соответствующего правового обеспечения. С этой целью в России уже в конце 1921 г. была образована специальная комиссия из ответственных работников НКВТ для пересмотра тарифного законодательства, и 9 марта 1922 г. ВЦИК и СНК утвердили первый советский таможенный тариф. Было, в частности, установлено, что действие нового тарифа распространяется на товары и предметы, ввозимые в РСФСР и связанные с ней союзными договорами советские республики только по европейской границе и по границе Дальневосточной республики (ДВР). Дело в том, что по азиатской границе РСФСР действовали иные таможенные установления, вытекавшие из основных принципов внешней политики Советского государства по отношению к странам Востока, наиболее ярко выраженных в договорах 1921 г. с Персией, Турцией, Афганистаном49. Это касалось, в частности, предоставления таможенных льгот названным странам, делавшим в то время первые шаги по пути освобождения от колониальной или полуколониальной зависимости.

Иногда уступки в области таможенного обложения делались и западным странам - в борьбе за признание принципа монополии внешней торговли и с целью налаживания нормальных экономических и торговых связей с зарубежными странами. Но в целом тариф 1922 г. давал возможность получения дохода от таможенных пошлин, в том числе и в бюджет Украины.

1.7 Создание СССР и влияние этого события на таможенное дело Украины

До декабря 1922 г. (точнее - до вступления в силу 6 июля 1923 г. Договора об образовании СССР) между советскими республиками существовали тесные связи международно-правового характера как в военной, экономической и дипломатической, так и в собственно таможенной областях, которые касались не только таможенно-тарифных мероприятий, но и всей сферы таможенной политики и таможенного законодательства. Иначе говоря, существовал таможенный союз. Исходя из этого, 20 апреля 1922 г. СНК УССР принял Постановление о введении в действие на территории УССР Таможенного тарифа по Европейской торговле, принятого в РСФСР 9 марта 1922 г. Вскоре был принят еще один акт - о таможенной охране.

С образованием Союза ССР и внешние отношения, и таможенное дело, о которых речь шла выше, перешли в ведение общесоюзных органов - по обычной, принятой в любой федерации схеме. Правда, с 1944 г. союзные республики вновь получили право на внешние сношения (фактически лишь частично реализованное), тогда как таможенное дело оставалось прерогативой Союза ССР вплоть до его фактического распада в 1990-1991 гг. Лишь на начальном этапе образования Союза - еще до вступления в силу Договора от 30 декабря 1922 г. - была предпринята попытка сохранить статус-кво в области внешнеторговой политики и, следовательно, таможенного дела.

Имеется в виду следующий факт: в июне 1923 г. в Москве проходило Четвертое совещание ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных республик и областей. Один из вопросов повестки дня - "Практические мероприятия по проведению в жизнь резолюции XII съезда партии по национальному вопросу". В докладе затрагивался, в частности, и вопрос о том, какие народные комиссариаты должны быть общесоюзными (по тогдашней терминологии - "слитными"), а какие - союзно-республиканскими ("директивными"). Согласно решениям предыдущих пленумов ЦК первых должно было быть пять: иностранных дел: внешней торговли; по военным и морским делам; путей сообщения; почт и телеграфа. Вторых (директивных) - тоже пять: финансов; высший совет народного хозяйства; продовольствия; труда; рабоче-крестьянской инспекции. Остальные комиссариаты были автономными.

На этом совещании представители Украины настаивали на необходимости децентрализации всей сферы внешних сношений. Но их предложения не были приняты. Сталин, выступавший на Совещании с докладом по данному вопросу, заявил: "Украинцы предлагают Индел и Внешторг перенести из разряда слитных в разряд директивных, т.е. оставить эти комиссариаты в республиках параллельно с Инделом и Внешторгом Союза, подчинив их директивам последних. Это предложение неприемлемо, если считать, что мы действительно образуем одно союзное государство, могущее выступать перед внешним миром как объединенное целое". "Таким образом, в очередной раз в многострадальной истории Украины наступил перерыв в осуществлении одного из важнейших элементов государственности - самостоятельной таможенной системы, входившей по условиям Договора от 30 декабря 1922 г. об образовании Союза ССР в состав Наркомвнешторга СССР и призванной в советский период осуществлять практическую охрану принципа государственной монополии на внешнюю торговлю и другие виды внешнеэкономической деятельности.

Весь последующий период - вплоть до принятия Закона Украины о таможенном деле от 25 июня 1991 г., таможенное дело оставалось, как и в любой Федерации, прерогативой центра, т.е. в данном случае общесоюзного Министерства внешней торговли СССР, в составе которого было Главное таможенное управление.