Автор работы: Пользователь скрыл имя, 05 Декабря 2010 в 01:01, курсовая работа
Наиболее употребительным термином, которым в науке о международных отношениях принято обозначать участников взаимодействия на мировой арене, является термин «актор». В русском переводе он звучал бы как «актер». И действительно, некоторые зарубежные авторы иногда напоминают об этом его значении. Так, Б. Рассет и X. Старр подчеркивают, что Шекспир представлял весь мир как большую сцену, а людей — ее актерами
УЧАСТНИКИ МЕЖДУНАРОДНЫХ
ОТНОШЕНИЙ
Наиболее употребительным
«Актор» — это любое лицо, которое принимает
активное участие, играет важную роль,
— пишут Ф. Брайар и М.-Р. Джалили. В сфере
международных отношений, подчеркивают
они, под актором следует понимать любой
авторитет, любую организацию, любую группу
и даже любого индивида, способного играть
определенную роль, оказывать влияние
(3).
Б. Рассет и X. Старр отмечают, что термин
«актор» имеет целый ряд достоинств. Во-первых,
он отражает широкий спектр взаимодействующих
общностей и поэтому является достаточно
всеобъемлющим. Во-вторых, используя его,
мы делаем акцент на поведении общностей.
Тем самым данный термин помогает понять
существо общности, которая ведет себя
определенным образом, предпринимает
такие-то действия. Наконец, в-третьих,
он помогает понять то, что разные актеры
играют разные роли: некоторые из них занимают
авансцену и являются «звездами», тогда
как другие остаются не более чем статистами
или же членами хоровой группы. И тем не
менее, все они участвуют в создании законченного
спектакля на мировой сцене (см.: 1, р. 72).
168
Социальная общность может рассматриваться
как международный актор в том случае,
если она оказывает определенное влияние
на международные отношения, пользуется
признанием со стороны государств и их
правительств и учитывается ими при выработке
внешней политики, а также имеет ту или
иную степень автономии при принятии собственных
решений (4). Исходя из этого, становится
ясным, что если все акторы являются участниками
международных отношений, то не каждый
участник может считаться международным
актором. Организация, предприятие или
группа, имеющие какие-либо отношения
с иностранными организациями, предприятиями
или гражданами, далеко не всегда могут
выступать в роли международных акторов.
Наоборот, эту роль может выполнять отдельный
человек, — например, такой, как всемирно
известный правозащитник А. Д. Сахаров,
который, — благодаря тому авторитету,
которым он пользовался как среди государственных
руководителей многих стран, так и среди
демократической общественности, — оказывал
известное влияние на отношение Запада
к СССР.
Однако в данной связи возникают следующие
вопросы. Во-первых, какие из разновидностей
социальных общностей, взаимодействующих
на мировой арене, могут считаться типичными
международными акторами? И, во-вторых,
какова иерархия между типами международных
акторов, или, иначе говоря, какой из них
может рассматриваться как наиболее влиятельный,
авторитетный и перспективный? Оба эти
вопроса являются, хотя и в разной степени,
предметом научных дискуссий, теоретических
споров.
Гораздо больше согласия имеется по первому
вопросу. Представители большинства теоретических
направлений и школ считают, что типичными
международными акторами являются государства,
а также международные организации и системы.
Так, Мортон Каплан различает три типа
международных акторов: национальный
(суверенные государства), транснациональный
(региональные международные организации:
например, НАТО) и универсальный (всемирные
организации: например, ООН) (5). М. Мерль
в качестве типичных международных акторов
рассматривает государства, международные
организации и транснациональные силы
(например, мулътинациональные фирмы,
а также мировое общественное мнение)
(6). Брайар и М.-Р. Джалили добавляют к этим
трем типам еще один — так называемых
потенциальных акторов (таких, как национально-освободительные
движения, региональные и локальные общности:
например, Европейский Совет коммун. Европейская
Конференция местных органов власти) (см.:
3). Д. Розенау считает основными международными
акторами государства, подсистемы (например,
органы местной администрации, обладающие
определенной автономией
169
в международной сфере), транснациональные
организации (такие, как, например, кампания
по производству микросхем «Европейские
кремниевые структуры», существующая
вне пределов государственной юрисдикции),
когорты (например, этнические группы,
церкви и т.п.), движения (7).
Вместе с тем, из приведенных примеров
видно, что указанное согласие относительно
основных типов международных акторов
касается прежде всего государства и межгосударственных
(межправительственных) организаций. Что
же касается вопроса о других участниках
международных отношений, то он остается
предметом теоретических расхождений.
Однако гораздо более серьезные дискуссии
ведутся по вопросу о том, какому типу
актора следует отдавать предпочтение
при анализе международных отношений.
Как мы уже видели, для представителей
политического реализма нет сомнений
в том, что государство является главным,
решающим, если не единственным актором
международных отношений. Это касается
всех разновидностей политического реализма,
хотя одни из них опираются в своей аргументации
преимущественно на политические возможности
государства (Г. Мор-гентау), другие делают
акцент на его социальную сферу (Р. Арон),
третьи аппелируют к экономическому потенциалу
(Ж. Бертэн).
Более гибкой выглядит точка зрения представителей
модернистского направления. Смещая акцент
на функционирование международных отношений,
опираясь на системный подход, моделирование,
количественные методы в их изучении и
т.п., представители модернизма не ограничиваются
исследованием поведения государств,
вовлекая в научный оборот проблемы, связанные
с деятельностью международных организаций,
международно-политическими последствиями
экономической экспансии ТНК и т.п. Вместе
с тем, во-первых, чаще всего вопрос о приоритетности
того или иного международного актора
является для них второстепенным. А, во-вторых,
многие представители данного, чрезвычайно
гетерогенного направления близки либо
к политическому реализму (М. Каплан, К.
Райт), либо к другим теоретическим школам,
например, таким, как транснационализм
и гло-бализм.
Согласно теоретикам транснационализма
или взаимозависимости (Р. Кооохейн, Д.
Най, Э. Скотт, С. Креснер и др.), одной из
характерных особенностей современного
этапа в эволюции международных отношений
является тот вызов, который бросают позициям
государств международные неправительственные
организации, мультииациональные фирмы
и корпорации, экологические движения
и т.п. По мере роста числа международных
сделок позиции государств в мировой политике
ослабевают, и, напротив, усиливается роль
и значение частных субъектов международных
отношений (8). «Глобалисты» (Д. Бартон,
С. Митчел и др.) идут еще дальше, представляя
мир в виде гигантской многослойной паутины
взаимных связей, соединяющих вместе государства
и негосударственных акторов, из которой
никто не может выбраться (9). Вместе с тем
«транснационалисты» остались достаточно
лояльными по отношению к политическому
реализму и, следовательно, к его трактовке
государства как главного международного
актора (10). Что же касается «глобалистов»,
то они имеют тенденцию принижать значение
понятия «международный актор» в пользу
показа тенденций глобальной взаимозависимости
(11).
В неомарксистских концепциях международных
отношений (И. Валлерстайн, С. Амин, А. Франк)
главное внимание уделяется таким понятиям,
как «миросистема» и «мироэкономика»,
государство же является лишь удобным
институциональным посредником господствующего
в международном масштабе класса, призванным
обеспечить его доминирование над мировым
рынком (12).
Каждое из указанных теоретических направлений
и школ отражает ту или иную сторону реальности
международных отношений. Однако для того,
чтобы судить о том, насколько верно такое
отражение, необходимо получить более
полное представление об особенностях
существа и функционирования основных
участников взаимодействий на мировой
арене.
1. Сущность и роль государства как участника
международных отношений
Государство является бесспорным международным
актором, отвечающим всем вышеназванным
критериям этого понятия. Оно является
основным субъектом международного права.
Внешняя политика государств во многом
определяет характер международных отношений
эпохи; оно оказывает непосредственное
влияние на степень свободы и уровень
благосостояния индивида, на саму человеческую
жизнь. Деятельность и даже существование
международных организаций, других участников
международных отношений в значительной
мере зависит от того, как к ним относятся
государства. Кроме того, государство
является универсальной формой политической
организации человеческих общнос-тей:
в настоящее время практически все человечество,
за небольшими исключениями, объединено
в государства. Но процесс образования
новых государств продолжается: если в
XV веке в мире существовало 5—6 государств,
то в 1900 году их становится уже 30, в 1945 г.
членами Организации Объединенных наций
являлись 60 государств, в 1965 г. в ней состоит
уже 100, в 1990 г. — 160, в
171 1992 г. — 175, а в 1996 году — 185 государств.
Для того, чтобы стать членом ООН и, следовательно,
получить признание в качестве субъекта
международного права, государство должно
обладать независимым правительством,
территорией и населением.
Происхождение государства связано с
переходом человеческих общностей к оседлости,
разделением труда, обособлением управленческих
функций, сосредоточением их в руках особого
социального слоя и установлением политической
власти над населением в пределах определенной
территории. Американский специалист
Д. Фрэнкел связывает формирование государства
с развитием у людей потребностей и предпочтений,
которые они не могут удовлетворить в
одиночку, и поэтому вынуждены объединяться
в группы. В зависимости от обстоятельств
такие группы различаются по своим размерам
и характеру, однако все они сталкиваются
с одинаковыми проблемами, связанными
со структурой, иерархией и организацией
группы, а также ее отношениями с другими
группами, которые являются прообразом
современных международных отношений
(13).
Функции государства в его наиболее развитой
форме сводятся к поддержанию порядка
и безопасности в рамках отделенной границами
территории, созданию условий для социального
и экономического развития общества, для
распределения благ и услуг, поддержанию
занятости и удовлетворению основных
потребностей населения (14).
Исторические формы государства характеризуются
многообразием: в своем развитии оно прошло
путь от мировых империй, предшествовавших
античным полисам, до европейских монархий
в новое время, возникновения национального
государства (или государства-нации) в
XIX веке. Однако вплоть до XV—XVI вв. государства
в силу отсутствия строгих территориальных
границ, слабости центральной власти по
отношению к периферии, господства общинной
формы организации социума не являлись
еще государствами в полном (современном)
значении этого понятия (15).
Современная форма государственности
связана с понятием суверенитета. Первоначально
это понятие означало неограниченную
власть монарха осуществлять свою волю
внутри страны и представлять государство
за его пределами (или, выражаясь современным
языком, определять его внутреннюю и внешнюю
политику) и отражало стремление правителей
освободиться от господства феодальных
обычаев и церковной иерархии. После окончания
30-летней религиозной войны в Европе возникает
и получает свое закрепление в Вестфальском
мирном договоре 1648 г. современная система
межгосударственных отношений, основан-
172ная на взаимном признании юридического
равенства и независимости каждого государства.
В XVIII в. начинается новая фаза в распространении
государственности — переход от суверенитета
монарха к суверенитету нации. Формируется
такая форма государственности, как национальное
государство, распространившаяся, начиная
с XIX в., на весь европейский регион, а в
последующем (особенно с процессом освобождения
народов от колониальной зависимости
и образованием национальных государств
в «третьем мире», который завершается
в целом в 60-е годы XX века) и на мир в целом.
Таким образом, генезис и существование
современной формы государственности
тесно связаны с формированием и развитием
такого вида социальной общности, как
нация. Следует подчеркнуть, что как не
существует «естественных» границ между
государствами (все они являются продуктом
истории, результатом соотношения сил
и потому носят «искусственный», т.е. политический
характер), так не существует и оснований
для представлений о биологической сущности
наций, или их этническом происхождении.
Все нации являются многоэтническими
образованиями, все они формируются и
укрепляются в процессе политической
социализации, распространения и усвоения
религиозных верований, обычаев, других
культурных ценностей, способствующих
политической консолидации социальной
общности.
Об этом свидетельствуют и основные факторы,
лежащие в основе генезиса нации, открытые
научным сообществом в результате многочисленных
исследований данного феномена. Это, прежде
всего, — общность территории проживания,
способствующая формированию близости
в восприятии природных феноменов и, соответственно,
консолидации социальной общности. Это
— общность экономической деятельности,
определяемая одними и теми же ресурсами,
формирующая сходный тип хозяйственной
активности. Это — культурное единство,
отражаемое в общности языка, религии,
социальных норм поведения. Определенную
роль в формировании нации может играть
и общее этническое происхождение людей,
хотя эта роль отнюдь не может считаться
решающей. Это, наконец, — общий исторический
опыт, ощущение общей судьбы, общности
прошлого, настоящего и будущего. В то
же время ни один из указанных факторов
не является достаточным для того, чтобы
рассматривать социальную общность как
нацию. Так, для многих наций характерно
наличие нескольких языков (Швейцария),
религий (Китай), культур (Индия) и т.п. Пожалуй
наиболее устойчивой является общность
национального самосознания, ощущения
единства исторической судьбы (см.: 1, р.
63—65).
173
Английский специалист Э. Смит отмечает,
что формирование национальной идентичности
явилось основным элементом процессов
легитимизации социального и политического
порядка. Назначение национальной идеологии
состоит в формировании связей солидарности
между индивидами и социальными класса'
ми, мобилизации с этой целью общих ценностей
и культурных традиций. Национальные доктрины
производят мифы, символы, аппелирующие
к рациональности идеологии, призванные
служить оправданию и укреплению государства.
Они предлагают каждому индивиду как личную,
так и социальную идентичность, позволяющую
ему отличать себя от остального мира
и от других культур. Их распространению
в той или иной мере способствуют все правительства,
заинтересованные в закреплении национальных
особенностей, легитимизирующих государственный
суверенитет (16).
Определяющую роль в формировании и закреплении
национальной идеологии играют политические
и интеллектуальные элиты. Это характерно
и для тех неевропейских регионов, в которых
формирование наций происходит под влиянием
империализма: профессиональные элиты
указанных регионов, стоящие во главе
движения за освобождение от всех форм
колониального господства и политическую
независимость, фактически воспроизводят
в государственности, как форме политической
организации общества, политическую модель
метрополий. Вместе с тем здесь процесс
формирования наций идет как бы «наоборот»:
не нация предшествует и сопровождает
генезис государственности, а государство
используется как решающий инструмент
в формировании наций. Именно этим объясняется
парадоксальный, на первый взгляд, факт
существования на политической карте
мира государств (например, в постколониальной
Африке), не имеющих нации: речь идет о
процессе создания нации «мы-воспри-ятия»,
которая подошла бы под уже существующее
государство, а не о процессе поиска нацией
своего собственного государства (см.:
1, р. 63).
Как уже отмечалось, одной из решающих
в понимании происхождения и сущности
государства является категория «национально-государственный
суверенитет». Она имеет два основных
аспекта — внутренний и внешний. Речь
идет, с одной стороны, о свободе государства
избирать свой путь экономического развития,
политического режима, гражданского и
уголовного законодательства и т.п. А с
другой, — о невмешательстве государств
во внутренние дела друг друга, о их равенстве
и независимости. Однако принцип суверенитета
национальных государств приводит к неоднозначным
последствиям в международных отношениях.
Во-первых, каждое государство вынуждено
так или иначе сочетать в своей внешней
политике достаточно противоречивые
174
функции. По определению одного из основателей
современной американской политической
науки А. Уолферса, каждое государство
может стремиться к национальной экспансии
(self-extension) в самом широком смысле этого
термина, включающем увеличение территорий,
влияния, ресурсов, союзников и т.п. Оно
может быть озабочено защитой (сохранением)
своего пространства и своего национального
интереса (self-preservation). Наконец, оно может
отказываться от тех или иных непосредственных
выгод в пользу укрепления мира и солидарности
в межгосударственных отношениях (self-abnegation)
(17).
Во-вторых, каждое государство стремится
к обеспечению собственной безопасности.
Однако это стремление, ввиду того, что
оно свойственно всем суверенным государствам-нациям
в условиях «плюрализма суверенитетов»,
порождает одну из самых сложных и животрепещущих
проблем международных отношений — так
называемую «дилемму безопасности». Она
состоит в том, что увеличение безопасности
одного из государств может рассматриваться
как небезопасность для другого и вызывать
с его стороны соответствующие реакции
— от гонки вооружений до «превентивной
войны».
Наконец, в-третьих, если все государства-нации
равны, то, как остроумно замечают Б. Рассет
и X. Старр, «некоторые из них равны больше,
чем другие» (см.: 1, р. 79). Действительно,
формально-юридическое равенство государств
с точки зрения международного права не
может отменить того обстоятельства, что
они различаются по своей территории,
населению, природным ресурсам, экономическому
потенциалу, социальной стабильности,
политическому авторитету, вооружениям,
наконец, по своему возрасту. Эти различия
резюмируются в неравенстве государств
с точки зрения их национальной мощи. Следствием
такого неравенства является международная
стратификация, с характерной для нее
фактической иерархией государств на
международной
арене.
Исследуя международную стратификацию
с позиций исторической социологии, английский
ученый И. Луард приходит к выводу, что
на всех этапах своего существования —
от Римской империи, где государства-данники
зависели от центральной власти, и Китайской
многогосударственной системы, где власть
была неравномерно распределена между
большими группами государств, до современности
— международные отношения всегда были
стратифицированы по тем или иным основаниям
(18). В международных отношениях, которые
интересуются причинами социальной стратификации
и ее последствиями на поведение акторов,
в объяснении этого феномена существует
два основных направления.
175
Одно из них — «консервативное» — рассматривает
стратификацию как следствие функциональной
специализации: общество стратифицируется
потому, что позиции, которым приписывается
большая ценность, обеспечивают тем, кто
их занимает, власть, привилегии или престиж.
С этой точки зрения, интеграция общества
и социальный порядок являются продуктами
стратификации и, более того, в степени
стабильности общества отражается степень
ценностного консенсуса его членов. Представители
второго — «радикального» направления
— считают, что общественный порядок всегда
основан на принуждении, а стратификация
общества постоянно сопровождается процессом,
при котором власть, привилегии и престиж
определенного социального слоя достигаются
и поддерживаются благодаря систематической
эксплуатации им других слоев. Сформулированная
марксистами такая точка зрения разделяется
не только близкими к марксизму, но и сторонниками
иных теоретических течений.
Большинство идей, связанных со стратификацией
международных отношений, было заимствовано
именно из радикального направления (19).
В рамках науки о международных отношениях
литература по вопросу о стратификации
подразделяется на два течения: «интеракционизм»
и «структурализм». Первое рассматривает
взаимодействующие государства в качестве
автономных элементов стратифицированной
системы международных отношений, положением
в которой и объясняется их поведение
(М. Кап-лан, А. Органски, Р. Роузкранс, Д.
Сингер, К. Дойч, К. Уолц и др.). Второе исходит
из того, что в XX веке государства уже не
являются автономными, а играют разную
роль в общемировой капиталистической
системе, причем эта роль зависит от того,
какое место они занимают в данной системе
— центральное или периферийное (Р. Пребич,
Б. Браун, П. Баран, П. Суизи, А. Франк, И.
Галтунг, С. Амин, И. Валлерстайн и др.).
Таким образом, если для интеракционистов
государство как международный актор
представляет главный предмет анализа,
то структуралисты, рассматривающие прежде
всего отношения между центром и периферией
в мировой системе, чаще всего не принимают
его за единицу анализа.
Как уже отмечалось выше, одним из наиболее
широко распространенных видов международной
(межгосударственной) стратификации считаются
неравные возможности государств защитить
свой суверенитет, вытекающие из неравенства
их национально-государственной мощи.
С этой точки зрения различают сверхдержавы,
великие державы, средние державы, малые
государства и микрогосударства (см.: 5,
гл. II).
Сверхдержавы выделяются по следующим
признакам: а) способность к массовым разрушениям
планетарного масштаба, под-
176
держиваемая благодаря обладанию и совершенствованию
ядерного оружия; б) способность оказывать
влияние на условия существования всего
человечества; в) невозможность потерпеть
поражение от любого другого государства
или их коалиции, если в такую коалицию
не входит другая сверхдержава.
В отличие от них, великие державы оказывают
существенное влияние на мировое развитие,
но не господствуют в международных отношениях.
Они нередко стремятся играть мировую
роль, однако реальные возможности, которыми
они располагают, ограничивают их роль
либо определенным регионом, либо отдельной
сферой межгосударственных отношений
на уровне региона.
Средние державы обладают прочным влиянием
в своем ближайшем окружении. Это отличает
их от малых государств, влияние которых
является слабым. Однако малые государства
располагают достаточными средствами
для сохранения своей независимости и
территориальной целостности. Микрогосударства
же в принципе неспособны защитить свой
суверенитет собственными
силами.
Среди исследователей нет единого мнения
по вопросу о том, какие из государств
считать малыми, а какие — микрогосударствами.
Большинство склоняется к тому, что критерием
в данном случае может выступать количество
населения: в одних случаях микрогосударствами
считаются страны, население которых не
превышает 1 млн. человек, в других эта
цифра доходит до 2 миллионов. ЮНИТАР использовал
в этом случае более сложный критерий
определения величины, мощи и статуса
государств, включающий анализ величин
их площади, населения и ВВП. Б. Рассет
и X. Старр предложили учитывать также
военный потенциал, продолжительность
жизни населения, процент детской смертности,
количество врачей и койкомест в медицинских
учреждениях на душу населения, его расовый
состав, долю городских и сельских жителей
и т.п. (см.: 1, р. 82—90). Однако в этом случае
появляется риск утраты решающих критериев
и, следовательно, риск «утопить» проблему
в огромной массе важных, но все же не определяющих
признаков.
Согласно традиционным представлениям,
государства выражают себя на международной
арене через свою внешнюю политику, которая
может принимать две основные формы: дипломатии
и стратегии. Их назначение — удовлетворение
национальных интересов, сохранение территориальной
целостности страны, защита ее безопасности
и суверенитета. Однако в наши дни такое
понимание внешней политики и международных
отношений обнаруживает свою явную узость,
ибо внешняя политика уже не может не принимать
в расчет проблемы экологии и научно-технического
прогресса, экономики и средств массовой
информа-
177
ции, коммуникаций и культурных ценностей.
А главное — оно не способно отразить
как тот факт, что традиционные проблемы
международных отношений претерпевают
существенные видоизменения под влиянием
всех этих новых факторов, так и действительную
роль и подлинное место негосударственных
международных акторов.
2. Негосударственные
участники международных
Среди негосударственных участников международных
отношений выделяют межправительственные
организации (МПО), неправительственные
организации (НПО), транснациональные
корпорации (ТНК) и другие общественные
силы и движения, действующие на мировой
арене. Возрастание их роли и влияния —
относительно новое явление в международных
отношениях, характерное для послевоенного
времени. Данное обстоятельство в сочетании
с длительным и практически безраздельным
господством реалистической парадигмы
объясняет то, что они все еще сравнительно
слабо изучены политической наукой (см.:
14, р. 129). Отчасти это связано и с неочевидностыо
их подлинного значения, отражаемой в
таких терминах как «невидимый континент»
(И. Галтунг) или «второй мир» (Д. Розенау).
Сказанное касается не только участников,
которых Д. Розенау называет «подсистемами»,
но и международных организаций, которые,
казалось бы, у всех «на слуху».
Французский специалист Ш. Зоргбиб выделяет
три основных черты, определяющие международные
организации: это, во-первых, политическая
воля к сотрудничеству, зафиксированная
в учредительных документах; во-вторых,
наличие постоянного аппарата, обеспечивающего
преемственность в развитии организации;
в-третьих, автономность компетенции и
решений (20).
Указанные черты в полной мере относятся
к международным межправительственным
организациям (МПО), которые являются стабильными
объединениями государств, основанными
на международных договорах, обладающими
определенной согласованной компетенцией
и постоянными органами (21). Остановимся
на их рассмотрении более подробно.
Венский Конгресс 1815 г., возвестив об окончании
наполеоновских войн и рождении новой
эпохи в международных отношениях, одновременно
возвестил и о появлении в них нового участника:
Заключительным актом Конгресса было
провозглашено создание первой МПО —
Постоянной комиссии по судоходству по
Рейну. К концу XIX века в мире существовало
уже более десятка подобных организаций,
появившихся как следствие ин-
178
дустриальной революции, породившей потребность
в функциональном сотрудничестве государств
в области промышленности, техники и коммуникаций
и т.п.: Международная Санитарная Конвенция
(1853), Международный Телеграфный Союз (1865),
Международное Бюро Мер и Весов (1875), Всемирный
Почтовый Союз (1878), Союз Защиты Промышленной
Собственности (1883), Международная Организация
Уголовной Полиции (Интерпол, 1923), Международный
Сельскохозяйственный Институт и др.
МПО непосредственно политического характера
возникают после Первой мировой войны
(Лига Наций, Международная Организация
Труда), а также в ходе и особенно после
Второй мировой войны, когда в 1945 г. в Сан-Франциско
была образована Организация Объединенных
Наций, призванная служить гарантом коллективной
безопасности и сотрудничества стран-членов
в политической, экономической и социальной
областях. Параллельно с развитием ее
специализированных органов и институтов
создаются межправительственные организации
межрегионального и регионального характера,
направленные на расширение сотрудничества
государств в различных областях: Организация
Экономического Сотрудничества и Развития,
объединяющая 24 наиболее развитые страны
мира (1960), Совет Европы (1949), Европейское
Объединение Угля и Стали (1951), Европейское
Экономическое Сообщество (Общий Рынок,
1957), Европейское Сообщество по Атомной
Энергии (Евратом, 1957), Европейская Ассоциация
Свободной Торговли (ЕАСТ, I960), Лига Арабских
Государств (1945), Организация Американских
Государств (1948), Организация Африканского
Единства (1963) и др. С 1945 года число МПО
удвоилось, составив к началу 70-х гг. 220
организаций. В середине 70 годов их было
уже 260, а в настоящее время — более 400 (см.:
1, р. 73).
Потребности функционирования этих организаций
вызывают необходимость созыва периодических
конференций представителей входящих
в них стран, а подготовка таких конференций
и выполнение их решений, в свою очередь,
ведет к созданию постоянных административных
структур — «аппарата». При этом, если
администрация и аппарат первых МПО были
достаточно скромными (так, например, Всемирный
Почтовый Союз был представлен его руководителем
и шестью постоянными функционерами),
то в ООН в настоящее время занято более
пятидесяти тысяч человек (см.: 20, р. 5; 14,
р. 128).
Отмеченное увеличение количеств МПО
и численности их постоянных работников
есть одно из свидетельств роста взаимозависимости
государств и их многостороннего сотрудничества
на постоянной основе. Более того, будучи
созданы, подобные организации приобретают
определенную автономию по отношению
179
к государствам-учредителям и становятся
отчасти неподконтрольными им. Это дает
им возможность оказывать постоянное
влияние на поведение государств в различных
сферах их взаимодействия и, в этом смысле,
играть роль наднационального института.
Однако здесь необходимо сделать одно
важное уточнение. Наднациональные институты
в подлинном значении этого термина, —
т.е. такие, чьи решения являются обязательными
для всех государств-членов, даже если
они с ними не согласны, — в международных
отношениях являются редким исключением.
Подобные институты существуют сегодня
только в рамках Европейского Сообщества.
Комиссия, Совет министров и Суд этой организации
обладают правом принимать обязательные
для исполнения всеми государствами-членами
решения в экономической, социальной и
даже политической областях на основе
принципа квалифицированного большинства.
Тем самым происходит изменение взглядов
на священный для международного права
принцип государственного суверенитета,
а органы ЕС все больше напоминают органы
конфедерации, являясь выражением растущей
интеграции современного мира.
Существуют различные типологии МПО. И
хотя, по признанию многих ученых, ни одна
из них не может считаться безупречной,
они все же помогают систематизировать
знание об этом относительно новом влиятельном
международном акторе. Наиболее распространенной
является классификация МПО по «геополитическому»
критерию и в соответствии со сферой и
направленностью их деятельности. В первом
случае выделяют такие типы межправительственных
организаций как: универсальный (например,
ООН или Лига Наций); межрегиональный (например,
Организация Исламская Конференция); региональный
(например, Латиноамериканская Экономическая
Система); субрегиональный (например, Бенилюкс).
В соответствии со вторым критерием, различают:
общецелевые (ООН); экономические (ЕАСТ);
военно-политические (НАТО); финансовые
(МВФ, Всемирный Банк); научные («Эв-рика»);
технические (Международный Союз Телекоммуникаций);
или еще более узко специализированные
МПО (Международное Бюро Мер и Весов).
В то же время указанные критерии носят
достаточно условный характер. Во-первых,
их нельзя противопоставлять, так как
многие организации могут отвечать одновременно
обоим критериям: например, являться и
узкоспециализированными и субрегиональными
(Организация Стран Восточной Африки по
контролю за пустынной саранчой). Во-вторых,
проводимая на их основе классификация
достаточно относительна: так, даже технические
МПО могут брать на себя и экономические,
и даже политические функции; тем более
это относится к таким органи-
180
зациям, как, скажем. Всемирный Банк или
ГАТТ, которые ставят своей задачей создание
условий для функционирования в государствах
— членах либеральных рыночных отношений,
что, конечно, является политической целью.
В-третьих, не следует преувеличивать
не только функциональную, но и, тем более,
политическую автономию МПО.
Так, например, в статье 100 Устава ООН говорится:
«I. При исполнении своих обязанностей
Генеральный Секретарь и персонал Секретариата
не должны запрашивать или получать указания
от какого бы то ни было правительства
или власти, посторонней для Организации.
Они должны воздерживаться от любых действий,
которые могли бы отразиться на их положении
как международных должностных лиц, ответственных
только перед Организацией.
2. Каждый Член Организации обязуется уважать
строго международный характер обязанностей
Генерального Секретаря и персонала Секретариата
и не пытаться оказывать на них влияние
при исполнении ими своих обязанностей»
(22).
Однако на деле господствующее влияние
на ориентацию деятельности ООН и ее институтов
имеют США и их союзники. Этому способствует
действующий в указанных институтах принцип
уравновешивающего голосования при принятии
решений, в соответствии с которым наибольшими
возможностями располагают государства,
оказывающие этим институтам наибольшую
финансовую поддержку. Благодаря этому
США располагают около 20% голосов в МВФ
и Всемирном Банке (см.: 14, р. 136). Все это
ставит проблему эффективности МПО и особенно
такой, наиболее крупной и универсальной
из них по своим задачам, как
ООН.
Созданная в целях поддержания международного
мира и безопасности, развития дружественных
отношений и сотрудничества между государствами,
способствуя обмену мнениями и улучшению
взаимопонимания между ними, ООН в условиях
холодной войны нередко служила местом
ожесточенных пропагандистских схваток,
выступала как сугубо политизированное
учреждение, демонстрировала несоответствие
конкретных результатов требованиям современности,
неспособность обеспечить решение возложенных
на нее задач (23).
Специалисты отмечают и такое противоречие,
явившееся обратной стороной принципа
равноправия всех членов ООН, как ситуация,
когда значительная часть членов ООН —
малых или даже микрогосударств — обладает
равными голосами с крупными странами.
Тем самым решающее большинство может
быть составлено теми, кто представляет
менее десяти процентов мирового населения,
что так же недопустимо, как и доминирование
181
в этой организации небольшой группы великих
держав (24). Генеральный Секретарь ООН
отмечает, что «двусторонние программы
помощи зарубежным странам нередко были
инструментом «холодной войны» и до сих
пор остаются под сильнейшим воздействием
соображений, продиктованных интересами
политического влияния и национальной
политики» (25).
В конце 80-х — начале 90-х годов окончание
«холодной войны» принесло новые возможности
укрепления этой всемирной организации,
увеличения ее потенциала и эффективности,
решения ею проблем, связанных с выполнением
своего мандата. Многие из этих проблем
объясняются ограниченностью всякой межправительственной
организации рамками государственно-центрич-ной
модели поведения. Государство — действительно
универсальная модель политической организации
людей, о чем свидетельствует ее распространение
на все новые нации и народы. Однако уже
приведенные факты противоречий между
формально-юридическим равенством и фактическим
неравенством государств доказывают,
что ее роль нельзя абсолютизировать.
Исследования в области социологии международных
отношений показывают, что во многих к
тому же становящихся все более частыми
ситуациях интересы людей и их «патриотизм»
связаны не с государством, а с другими
общностями, политическими или культурными
ценностями, которые воспринимаются ими
как более высокие:
это могут быть ценности панисламизма,
связанные с чувством принадлежности
к более широкой общности, чем нация-государство,
но это могут быть и ценности, связанные
с этнической идентификацией субгосударственного
характера — как это имеет место у курдов
или берберов. В этой связи сегодня все
более ощутимо возрастает роль международных
неправительственных организаций (НПО).
В отличие от межправительственных организаций,
НПО — это, как правило, нетерриториальные
образования, ибо их члены не являются
суверенными государствами. Они отвечают
трем критериям: международный характер
состава и целей; частный характер учредительства;
добровольный характер деятельности (см.:
3, р. 47). Вот почему их причисляют к «новым
акторам» (М.-К. Смуц), «акторам вне суверенитета»
(Д. Розенау), «транснациональным силам»
(М. Мерль), «транснациональным организациям»
(Ш. Зоргбиб) и т.п.
Существует как узкое, так и расширительное
понимание НПО. В соответствии с первым,
к ним не относятся общественно-политические
движения, транснациональные корпорации
(ТНК), а тем более — организации, созданные
и существующие под эгидой государств.
Так, Ф. Брайар и М.-Р. Джалили под НПО понимают
структуры сотрудничества в специфических
областях, обь-
182
единяющие негосударственные институты
и индивидов нескольких стран: религиозные
организации (например, Экуменический
Совет Церквей), организации ученых (например,
Пагоушское Движение); спортивные (ФИФА),
профсоюзные (МФП), правовые (Международная
Амнистия) и т.п. организации, объединения,
учреждения и ассоциации (см.: 3, р. 47—50).
Напротив, Ш. Зоргбиб считает, что термин
«НПО» включает три вида организаций или
институтов. Во-первых, это «силы общественного
мнения». Они не могут составить реальную
конкуренцию государствам как международным
акторам, с точки зрения влияния на мировую
полигику, но оказывают существенное воздействие
на международное общественное мнение.
Сюда относятся различного рода «интернационалы»:
политические (например, Социнтерн); религиозные
(например, Экуменический Совет Церквей);
гуманитарные (Международный Красный
Крест). Во-вторых, это «частные транснациональные
власти», т.е. организации и институты,
символизирующие появление на мировой
арене новых «экономических, оккультных
и неконтролируемых» сил. Они выражают
расхождение между политической и экономической
властью в международных отношениях и
серьезно сотрясают организацию «мирового
общества». Сюда относятся транснациональные
предприятия (ТНП), с одной стороны, и транснациональный
синдикализм, с другой. Наконец, в-третьих,
это «ассоциации государств-производителей».
Речь идет об организациях, которые являются
межправительственными по своей структуре
и составу, но транснациональными по характеру
деятельности и которые «стремятся утвердить
свое экономическое влияние в международном
обществе, воспроизводимом как единое
пространство, как общепланетарная общность».
Сюда относятся:
Межправительственный Совет Стран Экспортеров
Меди, Организация Стран Экспортеров Железа,
Международная Ассоциация Боксита и, конечно,
Организация Стран Экспортеров Нефти
(ОПЕП) (см.: 20, р. 91-118).
Таким образом, речь идет, по существу,
о всех негосударственных участниках
международных отношений, о том, что Д.
Розенау назвал, в противовес традиционному
миру государственных международных акторов,
«вторым миром», или «полицентричным миром»,
состоящим из огромного, почти бесконечного
числа участников, о которых можно с уверенностью
сказать только то, что они способны на
международную деятельность, более или
менее независимую от государства (см.:
7). Подобное понимание свойственно и теоретикам
взаимозависимости, или транснационализма
(см.: 8; 9).
Однако и в «узком» (и, по-видимому, более
точном) понимании данного термина, НПО
прошли впечатляющую эволюцию с
183
XIX в., когда появились первые международные
неправительственные организации, до
наших дней. Так, Британское и Международное
Общество Борьбы против Рабства было образовано
еще в 1823 году. В начале XX века создается
целый ряд добровольных обществ, в частности
ведущих свою деятельность в рамках конфессиональных
институций. В 1905 году насчитывается 134
НПО, в 1958 г. — их уже около тысячи, в 1972
г. — от 2190 до 2470, а конце восьмидесятых
годов — 4000 (см. 1, р. 76; 3, р. 48; 14, р. 154; 15, р.
209). Особенно интенсивным процесс создания
НПО стал с появлением на международной
арене Организации Объединенных Наций.
Многие НПО получают консультативный
статус при Экономическом и Социальном
Совете ООН и ее специализированных институтах
и учреждениях, что находит свое отражение
в статьях 71 и 58 Устава ООН.
НПО различаются по своим размерам, структуре,
направленности деятельности и ее задачам.
Однако все они имеют те общие черты, которые
отличают их как от государств, так и от
межправительственных организаций. В
отличие от первых, они не могут быть представлены
как акторы, действующие, говоря словами
Г. Моргентау, во имя «интереса, выраженного
в терминах власти». В отличие от вторых,
их учредителями являются не государства,
а профессиональные, религиозные или частные
организации, учреждения, институты и,
кроме того, принимаемые ими решения, как
правило, не имеют для государств юридической
силы. И все же, им все чаще удается добиваться
выполнения тех задач, которые они ставят
перед собой, — и не только в профессиональной,
но и в политической области. Это касается
и таких задач, которые требуют серьезных
уступок со стороны государств, вынужденных
в ряде случаев поступаться «священным
принципом» национального суверенитета.
Так, в последние годы некоторым НПО, —
в частности тем, сферой деятельности
которых являются защита прав человека,
экологические проблемы, или гуманитарная
помощь, — удалось добиться «права на
вмешательство во внутренние дела суверенных
государств» (этот вопрос будет рассмотрен
подробнее в главе XI).
Основным «оружием» НПО в сфере международной
политики является мобилизация международного
общественного мнения, а методом достижения
целей — оказание давления на межправительственные
организации (прежде всего на ООН) и непосредственно
на те или иные государства. Именно так
действуют, например, Гринпис, Международная
Амнистия, Международная Федерация по
Правам Человека или Всемирная Организация
Борьбы против Пыток (последняя показательна
и в том отношении, что объединяет усилия
более 150 национальных организаций, целью
которых является борьба против применения
184
пыток). Поэтому НПО подобного рода нередко
называют «международными группами давления».
Как известно, в политической социологии
термин «группы давления» фиксирует отличие
общественных организаций от политических
партий: если партии стремятся к достижению
и исполнению властных функций в обществе,
то группы давления ограничиваются стремлением,
с целью защиты своих интересов, оказывать
влияние на власть, оставаясь вне властных
структур и институтов (например, профсоюзы,
предпринимательские объединения, женские
организации и т.п.). Аналогичный характер
имеют и международные НПО — как с точки
зрения отношения к «власти» и методов
действия, так и эффективности в достижении
выдвигаемых целей.
Возможно, что не все НПО играют роль международных
групп давления (определенные сомнения
в этой связи могут иметься относительно
организаций, обладающих консультативным
статусом при ЭКОСОС ООН и ее институтах).
Однако их совокупное воздействие зримо
меняет сам характер международных отношений,
делает их существенно отличными от характера
традиционных межгосударственных отношений,
эпоха которых уходит в прошлое.
Немалое влияние на существо и направленность
изменений в характере международных
взаимодействий оказывают такие специфические
неправительственные организации, как
транснациональные корпорации (ТНК), которые
«подтачивают» национальный суверенитет
государств в такой важной сфере общественных
отношений, как экономика. Речь идет о
предприятиях, учреждениях и организациях,
целью которых (в отличие от НПО, охарактеризованных
выше) является получение прибыли, и которые
действуют через свои филиалы одновременно
в нескольких государствах, в то время
как центр управления и решений той или
иной ТНК находится в одном из них.
Действительно, крупнейшие ТНК обладают
огромными экономическими ресурсами,
дающими им преимущества в этом отношении
не только перед малыми государствами,
но нередко и перед средними и даже великими
державами. Так, например, объем зарубежных
продаж фирмы «Эксон» к середине семидесятых
годов достиг свыше 30 миллиардов долларов,
что превысило объем внутреннего национального
продукта (ВНП) такой экономически развитой
страны, как Швейцария (см.: 2, р. 77), и лишь
немногим уступало ВНП Мексики. Это дает
ТНК возможность оказывать существенное
воздействие в своих интересах и на политическую
сферу — как в странах базирования, так
и в мире в целом. Характерный пример в
данном отношении дает роль американской
компании ИТТ в свержении правительства
С. Альенде в Чили в начале семидесятых
годов.
185
ТНК — явление достаточно противоречивое.
Они, несомненно, способствуют модернизации
стран базирования, развитию их народного
хозяйства, распространению ценностей
и традиций экономической свободы и политического
либерализма. Одновременно они несут с
собой и социальные потрясения, связанные
со структурной перестройкой, интенсификацией
труда и производства; новые формы господства
и зависимости — экономической, технологической,
а нередко и политической. В ряде случаев
последствия их деятельности ведут к дальнейшему
обострению уже имеющихся и возникновению
новых экологических проблем, к разрушению
национальных традиций, конфликту культур.
Также бесспорно и то, что ТНК усиливают
экономическую взаимозависимость и единство
мира в хозяйственном отношении, способствуют
созданию предпосылок для становления
единой глобальной культуры как планетарного,
общецивилизационного явления. И это тоже
приносит неоднозначные результаты, что
и вызывает критику ТНК со стороны различных
идейно-теоретических течений — как марксистского
и неомарксистского, так и либерально-демократического
характера. В определенной мере результатом
подобной критики явились попытки международного
сообщества ввести некоторые ограничения
для деятельности транснациональных корпораций,
подчинив ее определенным правилам, некоему
«кодексу поведения». Однако усилия, предпринятые
с этой целью в рамках ОЭСР и ООН, не увенчались
успехом, что неудивительно, если учитывать
заинтересованность наиболее развитых
в экономическом и наиболее влиятельных
в политическом отношении стран в беспрепятственном
функционировании рыночной экономики.
В современном мире насчитывается не менее
семи тысяч ТНК, имеющих около 26 тысяч
филиалов в различных странах на всех
континентах (см.: 1, р. 78). Однако их непосредственная
экспортно-импортная и инвестиционная
деятельность затрагивает, главным образом,
три экономические зоны, представленные
США, ЕЭС и Японией, и вне этих зон касается
еще около десятка развивающихся государств.
Относительная защищенность рынков, развитость
инфраструктур образовательной, исследовательской
и информационной сфер, обеспечивающих
гарантии в необходимой высококвалифицированной
рабочей силе, влекут за собой распространение
передовых технологий, сходство в образе
и уровне жизни и потребления во всех трех
экономических зонах. Экономические процессы,
контролируемые ТНК, охватывают большую
часть мировой торговли, финансовых обменов
и передач передовых технологий. Так, торговые
связи между США и остальным миром на 80
% находятся в руках ТНК. В 1988 г. эспорт
товаров и услуг из американских филиалов
ТНК в Соединенные Штаты
186
составил 87 миллиардов долларов, или 19
% всего импорта США (см.: 14, р. 89).
Указанные процессы способствовали ускоренной
экономической интеграции в Европе, Америке
и Азии, усилению конкуренции и в то же
время взаимозависимости между главными
экономическими регионами современного
мира. Вместе с тем они имели не менее серьезные
последствия и политического характера.
Пожалуй, наиболее значимыми среди этих
последствий, вызвавшими эпохальные изменения
в облике современного мира и характере
международных отношений, явились кризис
в СССР, распад «мировой социалистической
системы», а затем и разрушение Советского
Союза со всеми его драматическими результатами
для России и других бывших союзных республик.
Конечно, указанные события имели и глубокие
внутренние причины — неэффективность
установленной в результате революции
1917 года социально-экономической и политической
системы, преступные режимы, некомпетентные
и коррумпированные руководители и т.п.
Но особенно важную роль эти внутренние
причины приобрели именно в свете той
постиндустриальной революции конца 60-х
— начала 70-х годов, которая так нелегко
далась Западу и которая, фактически, прошла
мимо нашей страны. По вине своих бездарных
руководителей, увлеченных сиюминутными
выгодами от «нефтедолларов», а по сути,
от хищнической эксплуатации природных
богатств в сложившейся в те годы мировой
экономической конъюнктуре, СССР оказался
в ситуации прогрессирующего отставания
от века микроэлектронных технологий.
Попытки же «подтянуть» систему до уровня
экономически развитого мира путем «ускорения»
и «перестройки» оказались роковыми для
страны, политическая система которой
обнаружила свою полную неспособность
к какому-либо реформированию. Во всяком
случае, сегодня становится все более
очевидной бесплодность и разрушительный
характер попыток подобного «реформирования»,
если они не предваряются продуманными,
учитывающими социо-культурные реальности
и традиции народа экономическими преобразованиями.
Таким образом, ТНК обладают определенной
автономией в своих решениях и деятельности,
способны вносить изменения в международные
отношения, учитываются государствами
в их
внешней политике, то есть отвечают всем
признакам влия-
тельного международного актора.
В меньшей степени этим признакам отвечают
другие участники международных отношений
— такие, как, например, национально-освободительные,
сепаратистские и ирредентистские движения,
мафиозные группировки, террористические
организации, региональные и местные администрации,
отдельные лица. Часть
187
из них, например, национально-освободительные
и сепаратистские движения, являются,
скорее, международными субъектами в вышеприведенном
социологическом (а не юридическом) значении
этого термина, — то есть они стремятся
стать акторами (в данном случае, суверенными
государствами). С этой целью они добиваются
членства или хотя бы статуса наблюдателя
в авторитетных межправительственных
организациях, считая участие в них важным
звеном в обретении статуса международного
актора. Так, ООП является членом Лиги
Арабских Государств, Организации Исламская
Конференция, Движения Неприсоединения
и обладает статусом наблюдателя в ООН.
Это, однако, не давало ей вплоть до последнего
времени полной легитимности в глазах
некоторых международных акторов (прежде
всего Израиля, но также, в известной степени,
и таких арабских государств, как Аммана
и Иордании). Несмотря на провозглашение
председателем ООП Я. Арафатом на сессии
Национального Совета Палестины 15 декабря
1988 г. создания Палестинского государства
и признание его большинством арабских
государств, фактического образования
(а соответственно, и международно-правового
признания) такого государства не произошло.
Растущая взаимозависимость приводит
к развитию функционального и институционального
международного сотрудничества, участниками
которого выступают различные предприятия,
фирмы, административные структуры и граждане
приграничных зон соседних государств,
а также регионы и отдельные города различных
стран (см.: 3, р. 53—55). В первом случае (функциональное
трансграничное взаимодействие) речь
идет об установлении контактов и обменов
между представителями сопредельных государств,
в основе которого лежит общность интересов
и потребностей, и которое нередко устанавливается
как бы стихийно, то есть помимо официальных
договоренностей между государствами
(а иногда и вопреки им). Таковы, например,
отношения между жителями приграничных
районов России и Китая или отношения
между сопредельными районами стран СНГ,
жители которых фактически игнорируют
запреты и ограничения властей на взаимную
торговлю. Примером второго (институционального
сотрудничества локального характера)
выступают достаточно представительные
международные организации, формирующиеся
вне национально-государственных рамок
(Ассоциация породненных городов; Совет
коммун Европы и т.п.). Кроме того, в федеративных
государствах наблюдается феномен своего
рода фрагментации внешней политики, когда
руководство субъектов федерации в стремлении
более полно отстоять свои интересы устанавливает
прямые связи на международной арене и
тем самым как бы нарушает прерогативы
суверенного государства, частью которого
дан-
188
ный субъект является. Иногда развитие
такой, по выражению канадского исследователя
П. Сольдатоса, «субнациональной дипломатии»
происходит с согласия соответствующих
государств и осуществляется в рамках
международного права: так, Квебек уже
с 1882 г. имеет своего генерального представителя
во Франции (см.: там же, р. 54). В других случаях
наблюдается конфликт центральных и местных
властей. В настоящее время это характерно
для Российской Федерации.
Указанные примеры вновь возвращают нас
к центральному для проблемы участников
международных отношений вопросу:
какой из типов этих участников — государство,
международные организации или же «параллельные
участники» («акторы вне суверенитета»)
— будет определять содержание и характер
международных отношений в обозримом
и более отдаленном будущем? Как мы могли
убедиться, по данному вопросу существует
множество точек зрения, крайние из которых
отдают предпочтение либо традиционным
(прежде всего государству), либо нетрадиционным
участникам. Важно, однако, подчеркнуть,
что сторонники как одного, так и другого
из этих полюсов избегают детерминистских
подходов. Поэтому существо полемики перемещается
в методологическую плоскость: что считать
основой для выводов? Поиск специфических
факторов, оказывающих влияние на поведение
акторов и изучение той роли, которую играют
те или иные из этих факторов в эволюции
международных отношений? Или же анализ
традиционных и нетрадиционных акторов,
с целью определения главных и второстепенных
из них с точки зрения как состояния, так
и тенденций указанной эволюции? Споры
продолжаются, и острота их усиливается
по мере нарастания признаков изменения
привычного международного порядка, исключающих
однозначные ответы на вышеприведенные
вопросы. Вместе с тем не вызывает сомнений
то обстоятельство, что указанные изменения
во многом зависят от целей, которые ставят
перед собой международные акторы, и от
избираемых ими средств их достижения.