Бюджетный дефицит

Государственный долг Российской Федерации обеспечивается всем имуществом, находящимся в федеральной собственности и составляющим государственную казну. Долг субъекта РФ обеспечивается всем находящимся в его собственности имуществом, составляющим казну субъекта федерации. При этом федеральное Правительство не несет ответственности по обязательствам субъектов федерации и муниципальных образований, за исключением тех случаев, когда им были предоставлены государственные гарантии.  

Государственные заимствования 

Государственный заем (заимствование) - это передача в собственность государства  денежных средств, которые государство обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа. Займы используются для долгового финансирования бюджетного дефицита. Выпускать их может как федеральное правительство, так и региональные администрации, а также местные органы власти. К государственным заимствованиям относятся займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства государства как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками. 

Государство может  прибегать к займам как в условиях стабильной ситуации, так и при  возникновении экономических проблем. Каждый заем предполагает его обоснование  и организационную подготовку. Экономическое обоснование включает в себя оценку затрат, связанных с размещением займа, его обслуживанием (выплатой процентов) и погашением; сопоставление различных вариантов заимствований; расчет их эффективности, сравнение затрат с ожидаемыми выгодами от использования средств. Наибольшую трудность представляет оценка выгод, поскольку они имеют не только к экономическую, но и социально-политическую составляющую, не всегда поддаются количественному измерению и распределены во времени.  

Организационная подготовка займа предполагает, что государство должно создать систему управления привлеченными средствами. Для этого определяется генеральный агент по его обслуживанию, который в дальнейшем будет осуществлять операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате процентов по ним. Для федерального правительства эти функции обычно выполняет центральный банк и его учреждения. Генеральный агент действует на основе соглашений, подписанных с тем органом исполнительной власти, который осуществляет эмиссию государственных обязательств. Взаимодействуя с другими агентами, он создает сеть по распространению государственных ценных бумаг. В России Центральный банк осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно. 

В зависимости  от того, в какой валюте выражены те или иные государственные заимствования, они подразделяются на внешние и  внутренние. Внешние заимствования  выражены в иностранной валюте, внутренние – в рублях. Осуществлять внешние  заимствования от имени Российской Федерации может Правительство либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти. Субъекты федерации, которые не получают финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, также имеют право на внешние заимствования. Муниципальные образования вправе осуществлять только внутренние займы. 

Инструментом  заимствований является выпуск государственных  и муниципальных ценных бумаг. В  зависимости от целей размещения займа ценные бумаги могут быть предназначены  для продажи как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Эмиссия осуществляется в соответствии с законом о бюджете, программой внутренних и внешних заимствований. При ее проведении необходимо учитывать ограничения, установленные Бюджетным кодексом для объема дефицита бюджета, государственного и муниципального долга. 

В решении об эмиссии отражается следующая информация: сведения об эмитенте ценных бумаг, объем  и условия эмиссии, способ исполнения обязательств по ценным бумагам. Каждый выпуск ценных бумаг сопровождается публикацией условий займа. Нередко он разбивается на несколько частей, именуемых траншами. После того, как государственный заем выпущен в обращение, изменение его условий (сроков обращения, размера процентных платежей и др.) не допускается. 

В России действует единая система учета и регистрации государственных заимствований. Выпуск ценных бумаг субъектов федерации и муниципальных образований регистрируется в Министерстве финансов. Информация о заимствованиях и других обязательствах в течение 3 дней с момента их возникновения должна быть внесена в государственную долговую книгу. 

Ведение Государственной  долговой книги Российской Федерации  является функцией Министерства финансов. В ней отражаются сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по выпущенным ценным бумагам; о дате эмиссии ценных бумаг; об полном или частичном исполнении указанных обязательств; а также другая информация, определенная Минфином. 

В соответствии с экономической классификацией бюджетных расходов погашение государственного долга относится к капитальным  расходам, а его обслуживание - к  текущим. Расходы по обслуживанию долга  включают в себя выплату процентов по долговым обязательствам, дисконт по дисконтным ценным бумагам и др. Они показываются как отдельный раздел в составе функциональной классификации расходов бюджета (см. таблицу 2). Состав расходов на обслуживание государственного внешнего долга в 2003 году был утвержден в виде приложения к закону о федеральном бюджете (таблица 3).

      Таблица 2. Расходы федерального бюджета  РФ на обслуживание государственного и муниципального долга в 2003 году 
 

      Таблица 3. Расходы на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации на 2003 год 
 
 
 

Регулирование предельного объема государственного долга 

Чрезмерный рост государственного долга несет в  себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной  системы. Поэтому законодательством предусматриваются различные механизмы, направленные на ограничение объема заимствований, накопленных долговых обязательств и расходов по их обслуживанию. 

В законе о бюджете  ежегодно утверждаются предельные объемы государственного внутреннего, внешнего долга и пределы внешних заимствований. Общие требования к предельным объемам внешних заимствований Российской Федерации таковы: заимствования не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. При этом Правительство вправе осуществлять займы сверх установленного лимита, если это не приводит к превышению предельной величины долга и позволяет сократить расходы по его обслуживанию. Максимальный объем долга субъекта федерации и муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. 

Законом о федеральном  бюджете на 2003 год были установлены  следующие предельные величины государственного долга (на 1 января 2004 года): 

внутренний долг Российской Федерации – не более 842,1 млрд. рублей (6,5% от ВВП); 
 

внешний долг Российской Федерации – 123,7 млрд. долларов США  или 103,1 млрд. евро (около 30% ВВП) без  учета неурегулированной задолженности  РФ в клиринговых и замкнутых валютах, включая гарантии, выданные третьим лицам на привлечение внешних заимствований, и задолженности по кредитам, предоставленным Внешэкономбанком Министерству финансов в 1998–1999 годах за счет средств Центрального банка в иностранной валюте для расчетов по государственному внешнему долгу РФ; 

внешний долг иностранных  государств (кроме стран-членов СНГ) перед Россией – 75,1 млрд. долларов США (менее 20% ВВП); 
 

внешний долг государств-участников СНГ перед Россией – 3,3 млрд. долларов (менее 1% ВВП); 

Верхний предел внешних заимствований Российской Федерации в форме несвязанных  финансовых кредитов был установлен в размере 1,29 млрд. долларов. 

Эмиссию государственных  ценных бумаг можно проводить  только в том случае, если законом  о бюджете утверждены предельные размеры государственного долга и объема заемных средств, используемых для финансирования бюджетного дефицита. Для субъектов федерации предельный объем заемных средств, направляемых на покрытие дефицита, не должен быть больше 30% от объема доходов регионального бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня и займов, привлеченных в текущем году). Для муниципальных образований это ограничение составляет 15% от доходов местного бюджета. 

Законодательство  не только ограничивает общую величину государственного долга и займов. Отдельные его положения касаются регулирования расходов по обслуживанию долговых обязательств. Хотя органы власти регионов и муниципальных образований используют полномочия по управлению своими долгами самостоятельно, задачей федеральных властей является контроль за эффективностью управления финансами нижестоящих уровней. Если при исполнении регионального бюджета затраты на обслуживание долга субъекта федерации превысили 15% от общей суммы его расходов, и при этом субъект федерации сам не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, федеральное правительство вправе назначить ревизию бюджета, а также передать его исполнение под контроль Министерства финансов. Схожая процедура может применяться органами власти субъекта федерации по отношению к муниципальным образованиям. 

Программы государственных  заимствований 

Для того, чтобы  обеспечить контроль над долговой политикой  государства, парламент страны вместе с проектом бюджета рассматривает и утверждает программы государственных внешних и внутренних заимствований. Эти программы оформляются в виде приложений к закону о бюджете. 

Программа государственных  внешних заимствований представляет собой перечень внешних займов бюджета на очередной год. В ней указывается цели займов, их источники, сроки возврата; общий объем привлекаемых средств; средства займа, использованные до начала года и объем заимствований в данном году. Программа включает договоры не только о новых займах. В ней в обязательном порядке отражаются те соглашения, которые были заключены ранее и не утратили своей силы.  

В программе  внешних заимствований должны быть отдельно предусмотрены все займы  и гарантии, величина которых превышает  сумму 10 млн. долларов США на весь срок займа. Такие займы могут быть осуществлены правительством только после того, как программа будет законодательного утверждена. Договоры о заимствованиях и предоставлении гарантий в таком объеме подлежат ратификации.  

Программа государственных  внешних заимствований на 2003 год была принята в виде приложения 26 к закону о федеральном бюджете. В ней были отражены следующие виды поступления: несвязанные (финансовые) заимствования и целевые иностранные кредиты и займы. К программе прилагались 5 перечней: 

источники привлечения  несвязанных (финансовых) кредитов и  займов. В их составе выделялись международные рынки капитала, на которых размещаются внешние  облигационные займы, и Международный  банк реконструкции и развития (заем на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов); 
 

кредиты (займы) международных финансовых организаций. Перечень включал 43 проекта, по каждому  из которых указывались: наименование и номер проекта, источник привлечения  заимствования; цель заимствования; направления использования кредитов (займов); получатели средств, дата погашения основного долга; сумма заимствования; использование средств до начала финансового года; прогноз использования средств в 2003 году; а также организация или орган, предоставившие гарантию; 

кредиты (займы) правительств иностранных государств, банков и фирм. В нем отражены: конечный получатель средств; цель заимствования  и направления использования; сумма  заимствования; оценка объема использованных средств до начала финансового года; прогноз использования средств в 2003 году; и организация (орган, третье лицо), предоставившая гарантию по возврату средств в федеральный бюджет; 
 

гарантии от некоммерческих рисков, выдаваемые в 2003 году под гарантии МБРР; 

суверенные гарантии, выдаваемые в 2003 году по проектам, финансируемым Европейским банком реконструкции и развития. 
 
 

      Таблица 4. Государственные внешние заимствования  Российской Федерации на 2003 год 
 

      Перечень 1. Источники привлечения несвязанных  
 
 

      Перечень 2. Кредиты международных финансовых организаций 
 

      Перечень 3. Кредиты правительств иностранных  государств, банков и фирм 
 
 
 

Помимо детального плана привлечения средств из зарубежных источников, законодательному утверждению подлежит программа  займов внутри страны. Программа государственных внутренних заимствований – это перечень внутренних займов соответствующего бюджета на очередной финансовый год по формам и видам заимствований. Проект программы составляется исполнительной властью и передается на рассмотрение парламента одновременно с проектом бюджета, и далее она утверждается как приложение к закону о бюджете.