Финансово-правовые основы деятельности образовательных учреждений

    Введение

    Актуальность  выбора темы диссертационного исследования обусловлена динамичным развитием системы образования, ее особым значением для российского государства. Роль образования на современном этапе развития России определяется задачами перехода к социально-ориентированному и инновационному развитию, необходимостью преодоления отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.

    Сегодня связь между современным, качественным образованием и перспективой построения гражданского общества, эффективной экономики и безопасного государства очевидна. Эффективное государство невозможно без перспективного эффективного образования, без признания приоритета образования как самой интеллектуально емкой «отрасли» российской экономики.

    В современном мире значение образования как важнейшего фактора формирования нового качества экономики и общества увеличивается вместе с ростом влияния человеческого капитала. Российская система образования способна конкурировать с системами образования передовых стран. Проводимая в настоящее время в стране образовательная политика говорит о восстановлении ответственности и активной роли государства в этой сфере.

    Как отмечено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: «Конкуренция национальных систем образования стала ключевым элементом глобальной конкуренции, требующей постоянного обновления технологий, ускоренного освоения инноваций, быстрой адаптации к запросам и требованиям динамичноменяющегося мира. Необходимым условием для формирования инновационной экономики является модернизация системы образования, являющейся основой динамичного экономического роста и социального развития общества, фактором благополучия граждан и л безопасности страны».

    Вместе  с тем, развитие образования в России происходит в сложной ситуации, которая определяется влиянием на деятельность образовательных учреждений дестабилизирующего воздействия таких факторов, как социальная нестабильность в обществе, дефицит финансовых средств для развития социальной сферы, недостаточная проработанность нормативной правовой базы и, как следствие, имеющее место неисполнение норм законодательства в области образования. Далеко не все положения законодательства в области образования нашли свое отражение в соответствующих нормативных правовых актах органов исполнительной власти, что создает сложности в исполнении указанных положений. Актуальной является задача создания действенных механизмов контроля за исполнением норм законодательства, защиты прав участников образовательного процесса, соблюдения гарантий государства в области образования.

    На  современном этапе государственные  учебные заведения уже перестали  рассматриваться как учреждения, финансируемые только за счет бюджетных средств. Наблюдаются тенденции рассмотрения образовательного учреждения как хозяйствующего субъекта, создающего и продающего на рынке продукт интеллектуального труда его сотрудников – образовательные услуги. Наметившиеся тенденции имеют объективные предпосылки развития. Прежде всего, это связано с тем, что государственные образовательные учреждения наделены определенной самостоятельностью в области привлечения и расходования внебюджетных средств, проведения финансовой политики, определения основных направлений развития. 

    Несмотря на ежегодное значительное увеличение финансирования образования, через федеральный бюджет невозможно в полном объеме удовлетворить потребность образовательных учреждений в финансовых средствах для полномасштабного развития и укрепления материальной базы. В результате государственные образовательные учреждения активно занимаются предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью.

    Таким образом, ключевую роль в повышении качества образования играет финансовое обеспечение отрасли, которое, в свою очередь, в значительной мере связано с организацией бюджетного процесса, в том числе и в сфере образования.

    Обновление системы образования происходит на фоне серьезных изменений в организации бюджетного процесса в России. Не все, заявленные и в целом реализованные среднесрочные программы бюджетных реформ, были выполнены. Механизмы бюджетного процесса оказались слабо адаптированы к изменяющимся экономическим условиям. Это проявилось в том, что бюджетный процесс показал себя неспособным обеспечить оптимальность распределения финансовых ресурсов, «прозрачность» бюджета и эффективный контроль целевого и рационального использования бюджетных средств. В отдельных случаях он характеризуется низкой оперативностью и раздробленностью, не позволяет совершать оптимальное управление государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности, создает возможности нецелевого использования.

    Кроме указанных проблем, присущих бюджетному процессу в целом, для периода реформирования бюджетной системы характерны нестабильность объемов бюджетного финансирования и регулярное недофинансирование образовательных учреждений. Вместе с тем, наблюдаемый в последние годы возрастающий объём финансирования отрасли при снижении качества образования свидетельствует о неэффективном использовании направляемых в эту сферу бюджетных средств.

    Данные  проблемы делают необходимым исследование влияния реформы бюджетного процесса на финансово-правовые основы деятельности учреждений образования для выявления  недостатков в проведении преобразований и выработки рекомендаций по их устранению. Кроме того, актуальность избранной тематики вызвана необходимостью повышения эффективности управления механизмами финансирования образовательных учреждений.

    В отечественной литературе проблемы экономики и управления образованием рассматриваются в трудах Л.И. Абалкина, С.С. Артемьевой, С.В. Арженовского, А.И. Добрынина, С.А. Дятлова, А.О. Грудзинского, В.А.Жамина, Е.Н. Жильцова, С.М. Климина, C.Л. Костяняна, Л.Ф. Колесникова, Е.Б. Куркина, Л.И. Романковой, Р.Г.Стронгина, В.П. Щетинина, Н.И. Яшиной и др. Среди ученых, внесших наибольший вклад, следует отметить А.Б.Вифлеемского, В.В. Чекмарева и др.Проблемы роста расходов и принятия бюджетных решений бюрократией исследовались в работах А.Доунса, Г. Миллера, Т. Мое, В. Нисканена, Б. Петерса. Институциональные аспекты эффективности бюджетных расходов рассматриваются в работах П. Милгрома, Дж. Робертса и Т. Эггертсона (теория организации и контрактов), А. Алчиана и Г. Демсеца (стимулирующие контракты), А. Алесины, Д. Альты, П. Перотти, Д. Потерба, Р. Лоури (виды регламентации бюджетных процедур с точки зрения влияния на различные аспекты эффективности расходов), Т. Санталайнена.

    Некоторые проблемы финансирования образования  затронуты в работах зарубежных авторов: Г.С.Беккера, Э. Денисова, X. Джонсона, Дж. Кедрика, Дж. Минцера, Ф. Уэлч, Т. Щульца и других, а также в трудах отечественных ученых, таких как Е.В. Маркиной, Х.М. Богова, Д.Я. Харитонова и др.

    Российские  исследования эффективности расходов до сих пор не носили комплексного характера и представляли собой работы по исследованию проблем управления расходами в отдельных сферах вмешательства государства, предложений по локальным изменениям. Наибольший интерес представляют работы И.А. Аветисяна, М.П. Афанасьева, А. Бабича, Ю.А. Кузнецовой, В.В. Новожилова, JI. Павловой, А.Шаститко, JI. Якобсона, Н.И. Яшиной, а также коллективов авторов Института проблем государственного имуниципального управления Государственного университета - Высшая школа экономики, Института экономики переходного периода.

    Сегодня данной проблемой занимаются российские исследователи: С.Б. Баткибеков, С.А. Беляков, О.В. Болтинова, JI.B. Гребешкова, И.Г. Дежина, А.Б. Золотарева, A.A. Киринюк, T.JI. Клячко, И.В Лысенок, Г.В.Ляпунова, С.А. Овчинцева, И.А. Рождественская, Т. А. Смирных, Т.В. Сорокина, Е.С. Старостина, Т.В. Файберг. Проблемам эффективности расходов на образование посвящены проекты Государственного университета – Высшей школы экономики, Центра статистики и мониторинга образования, Института статистики исследований и экономики знаний, Института развития образовательных систем Российской академии образования. Кроме того, эффективностью расходов в образовании занимается Институт развития образования «Эврика» (А. Адамский).

    В большинстве работ рассматриваются вопросы управления структурными подразделениями образовательной системы. Вопросы финансирования системы образования в условиях реформирования бюджетной системы раскрыты недостаточно. Сложность и многогранность этой актуальной проблемы оставляет ряд дискуссионных аспектов и требует дальнейшего научного исследования. Необходима разработка теоретических вопросов финансирования образования в новых условиях как основы формирования устойчивого экономического роста страны. Это обусловило выбор темы диссертационного исследования, постановку целей и задач.

    Цель  работы состоит в разработке и  обосновании теоретических аспектов совершенствования финансово-правовой основы деятельности образовательных  учреждений в условиях реформирования бюджетной сферы.

    В соответствии с целью диссертационного исследования автором намечено решение следующих основных задач теоретического и прикладного характера:

    - определить и охарактеризовать состояние системы образования Российской Федерации;

    - выявить нормативно-правовую базу  деятельности образовательных учреждений на территории РФ;

    - определить основные элементы  реализации реформы бюджетной  системы, влияющие на изменения  финансово-правовой основы деятельности  образовательных учреждений;

    - установить недостатки финансово-правовых основ деятельности образовательных учреждений в условиях реформирования бюджетной системы и разработать меры по их устранению.

    Объектом  исследования является образовательная  система Российской Федерации.

    Предметом исследования являются финансово-правовые основы деятельности образовательных учреждений в условиях реформирования бюджетной системы РФ.

    Теоретической и методологической основой исследования являются фундаментальные положения  современной теории финансов, научные  труды ведущих отечественных  и зарубежных ученых и специалистов в области финансирования образования в условиях рыночной экономики.

    При решении поставленных в работе задач  используются такие общенаучные  методы, как научная абстракция, дедукция и индукция, системный, эволюционный, исторический и логический анализ. На разных этапах исследования в зависимости от характера решаемых задач использовался широкий спектр прикладных методов экономических исследований: сравнительный анализ, имитационное моделирование, методы ранговой корреляции, группировки, методы экспертных оценок, методы прогнозирования, метод дерева целей и др.

    Информационной  базой исследования послужили законодательные  и нормативные акты Российской Федерации; программные документы Правительства  РФ, методические, нормативные и  инструктивные документы Министерства образования РФ, данные Федеральной службы государственной статистики (ФГСУ) материалы специальных экономических изданий текущей периодики по проблемам финансирования образовательной сферы, документы Болонского комитета, коллективные исследовательские работы института образования РАН, публикации научных сборников, материалы научно-практических конференций и симпозиумов.

    Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке научно-методических и практических рекомендаций по совершенствованию финансово-правовых основ деятельности образовательных учреждений в условиях реформирования бюджетной сферы.

    Основные  результаты, полученные лично соискателем  и обладающие научной новизной:

    1. Уточнены основные элементы нормативно-правовой базы финансово-хозяйственной деятельности образовательных учреждений. Выявлены проблемы в практической реализации мероприятий направленных на изменение условий финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений.

    2. Определены основные направления изменений в финансово-правовых основах деятельности учреждений образования и связанные с этим изменения в их финансовом обеспечении.

    3. Разработаны рекомендации по совершенствованию работы направленной на реализацию мероприятий по изменению финансово-правовых основ деятельности образовательных учреждений, как самими учреждениями, так и органами государственного и муниципального управления.

    Теоретическая и практическая значимость работы заключается  в совершенствовании теоретических  основ финансового обеспечения функционирования образовательной системы, а так же в практическом применении рекомендаций учреждениями образования и органами государственного и муниципального управления.

    Структура диссертационной работы была определена в соответствии с необходимостью решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, основной части содержащей две главы: в первой главе исследуется система образования в России и ее нормативно-правовая база, во второй, реализация мероприятий по реформированию финансово-правовой основы деятельности образовательных учреждений, возникающие при этом проблемы и методы их решения. Заключения и библиографического списка.