Государственно частное партнерство

       Сущность  государственно-частного партнерства сводится к привлечению органами власти на контрактной основе частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики на условиях компенсации затрат, разделениями между партнерами рисков, обязательств, компетенции и т.д.

       Внедрение принципов ГЧП в социально-хозяйственные  отношения влечет за собой более  низкие издержки, более высокий уровень  услуг, снижение рисков для обеих сторон. Необходимо отметить, что в настоящий момент Российское правительство выступает инициатором данного вида партнерства. Просматривается тенденция на совмещение усилий частных компаний и государства в реализации масштабных инвестиционных проектов в различных отраслях экономики. Так же необходимо отметить, что помимо устной готовности существуют и реальные примеры успешной реализации подобных проектов.

       Однако, необходимо обозначить ряд существенных проблем, встающих на пути успешной реализации подобных проектов. Они могут быть структурированы, например, по критерию убывания их значимости:

       1) Существенным барьером, ограничивающим вливание частных инвестиций в рамках проектов ГЧП, помимо макроэкономических рисков, низкой и долгосрочной окупаемости самих проектов выступает абсентеизм законодательной платформы. Достодолжные условия должны учитывать возможные размеры и формы государственной поддержки, типы и условия соглашений с частными инвесторами, распределение рисков и прозрачность взаимных расчетов, обязательств и взимания платы. Несогласованность в этих вопросах существенно затрудняет процедуру организации проектов ГЧП. В качестве примера можно привести, конкурсы на транспортные концессионные проекты, которые продлились более двух лет.

       В правовом аспекте ГЧП можно выделить несколько проблемных точек. Во-первых, в российском законодательстве отсутствует нормативно закрепленное определение государственно-частного партнерства, что в свою очередь накладывает ограничения на квалификацию предмета регулирования и не дает возможность устранить нормативно-правовые и административные барьеры для его развития. Необходимо отметить попытки отдельных субъектов Российской Федерации самим законодательно определиться с регулированием ГЧП, но это лишь частично компенсирует этот недостаток. В качестве образца успешного развития ГЧП в регионах, может выступить закон г.Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в ГЧП», получившим одобрение ведущими инвестиционными компаниями. Закон настолько лоялен, что позволяет городу принимать участие в тех видах ГЧП, которые законом еще не предусмотрены. Однако, контрафакция региональных законодательных инициатив неизбежно повлечет за собой противоречие с федеральным законодательством и может усугубить ситуацию. В этой связи, «рентабельно» предусмотреть возможность принятия специального закона о формах и механизмах ГЧП, имеющих легитимность в Российской Федерации.

       Во-вторых, остается не отрегулированной процедура торгов, а вернее – точнее подходы к определению предмета конкурсов. Российское законодательство о закупках существенным образом ограничивает возможности органов власти при формировании технического задания перед потенциальными исполнителями, ограничиваясь исключительно количественно измеримыми результатами. Положим, по заказу муниципалитета может быть отремонтирована автодорога на отдельной городской улице либо повышена квалификации какого-то числа собственных служащих, в то время как во многих странах в рамках ГЧП отдается право обслуживать территорию, например, предоставлять услугу водоснабжения на территории муниципального образования в течение согласованного срока, что позволяет отследить и качественные показатели проделанной работы. Безусловно, при этом четко определяются требования к качеству услуг и эффективности эксплуатации. При таком подходе частный бизнес получает возможность конкурировать не только по качеству оказываемой услуги и дешевизне привлекаемых ресурсов, но и по техническим решениям. Выигрывает конкурс на реализацию проекта тот, кто предложит лучшее решение, сделает более эффективным, более дешевым. А органу власти становится не нужным вникать на момент организации торгов в методологические, технические и технологические тонкости оказываемой публичной услуги, а остается лишь сравнивать сроки реализации проекта и запрашиваемые условия государственной поддержки рисков частного бизнеса.

       При подготовке проектов на органы власти должны возлагаться только вопросы процедуры проведения конкурса и определять критерии выбора победителя, но и должны формировать обеспечение управления рисками проекта в части собственных обязательств по проекту, что тоже входит в число слабых мест организации проектов ГЧП в российской практике. Так же надежность обеспечения властью своих обязательств по проекту является одной из приоритетных предпосылок успешного развития ГЧП в стране.

       Обзор международного опыта реализации проектов ГЧП показывает, что наиболее эффективным способом его решения является организация строительства нового объекта «под ключ» с оплатой в рассрочку. Однако, необходимо отметить, что в России данный схема пока не работает в связи с отсутствием у инвесторов представления того, каким образом государство сможет исполнять свои обязательства после сдачи объекта. Озвученная проблема, связана с тем что в российской правовом поле бюджетное право превалирует над контактным, а бюджет утверждается всего лишь на трехлетний период, а значит, прописать в нем принимаемые через 5-10 лет обязательства не представляется возможным. Таким образом, участие государства в проектах ГЧП в значительной степени ограничено существующими пробелами в действующем бюджетном законодательстве, законодательстве об инвестиционной деятельности, законодательстве о закупках для государственных (муниципальных) нужд, в котором следует прописать механизм определения ответственности государства за причинение своими действиями / бездействием убытков концессионеру.

       Очевидно, что реализация проектов ГЧП невозможна без государственного участия еще  и по техническим причинам. В частности, препятствиями на пути широкомасштабного  распространения практики ГЧП являются отсутствие прописанных регламентов  резервирования земель, а также неурегулированность в вопросах землепользования в отношении земель, транспорта и прилегающих к объектам инфраструктуры территорий.

       2). Вторым блоком проблем на пути  развития ГЧП в России, тесно  пересекающимся с первым, является  дефицит предложения проектов, реализуемых на принципах ГЧП. Помимо проблем с законодательством, налицо неудовлетворительный уровень компетенции гражданских служащих в сфере ГЧП, которые зачастую не в состоянии адекватным образом сформулировать требования к предполагаемому проекту, обозначить его количественные и качественные характеристики, запустить механизм конкурсного отбора и выполнить прочие обязанности.  Как итог, необходимость готовить и принимать сложные решения по формированию контракта, который редко бывает полностью типовым, организовать долгосрочное экономическое регулирование проекта, формировать механизмы участия бюджета в реализации проекта, в отдельных случаях осуществлять необходимые институциональные преобразования, - все это становится существенным препятствием перед муниципальным и региональными органами власти, которым проще обратиться к ФЗ№94, чем вникать в перипетии законодательства вокруг ГЧП.

       Решение данной проблемы видится в движении по двум параллельным направлениям: во-первых, целесообразно через специализированную структуру, ответственную за формулирование политики по развитию ГЧП (например, Центр  развития ГЧП при Внешэкономбанке) разработать и утвердить типовые  отраслевые соглашения по проектам ГЧП  с учетом отраслевой специфики, а  во-вторых, содействовать развитию программ повышения квалификации кадров в области государственно-частного партнерства как для государственных и муниципальных служащих, так и для специалистов частного сектора.

       Для решения проблемы дефицита предложений  также важно расширить приоритетные предметные области реализации ГЧП-проектов, в качестве которых, помимо традиционно инфраструктурных, могут быть природоохранная деятельность, здравоохранение, ряд других социальных сфер, внедрение (коммерционализация) результатов НИОКР, финансируемых за счет бюджета, работы в области создания и функционирования Электронного правительства.

       Кроме того, отдельного внимания заслуживает  проблема недостаточной информированности  коммерческих структур о возможных  моделях партнерских отношений  и способах их оптимизации.

       3). Третий блок проблем касается  существующих сложностей привлечения  частными партнерами значительных  финансовых ресурсов на условиях, позволяющих успешно финансировать  долгосрочные инвестиционные проекты  развития инфраструктуры. Одной  стороной проблемы является практически  отсутствие долгосрочного финансирования  в России для проектов ГЧП,  в результате чего при реализации  проектов могут возникнуть трудности  с привлечением долгосрочного  финансирования в российских  рублях по приемлемым фиксированным  процентным ставкам, соответствующего  длительному характеру создаваемых  объектов. В случае отсутствия  надлежащего финансового обеспечения  проекты могут быть подвержены  риску рефинансирования, что может  ослабить их кредитное качество. Хотя долгосрочное финансирование  в иностранной валюте и по  плавающим процентным ставкам  в условиях кризиса и высокой  волатильности валютных курсов получить несколько проще, чем в рублях, тем не менее это обстоятельство подвергает проекты валютным и процентным рискам, поскольку их, возможно, не удастся эффективно хеджировать вследствие отсутствия развитого рынка производных инструментов со столь длительными сроками погашения.

       Ситуация  усугубляется тем фактом, что в  большинстве реализуемых проектов ГЧП используется кредитная схема  финансирования, в то время как  закон о концессиях запрещает  концессионерам передачу в залог  объекта концессионного соглашения. Таким образом, активы в рамках концессии  не могут быть обременены никакими обязательствами, что существенно  увеличивает риски банков-кредиторов. И, как следствие, возрастает стоимость  кредита. Решить эту проблему возможно за счет уступки будущего права кредитующей  организации, например уступки права  на взимание платы за проезд по автомагистрали. Однако такой механизм пока недостаточно проработан в российском законодательстве.