Государственное регулирование в сферах естественной монополии

    4. Государственное регулирование  в сферах естественной монополии. 

    В Российской  Федерации  система  регулирования монополий только формируется  и предусматривает  лишь комплексное воздействие на объемы производства, процессы ценообразования  и качество продукции в заранее  определенной области, либо функциональное воздействие на отдельные стороны  хозяйственной деятельности.

      а) методы регулирования.

    Органами  регулирования естественных монополий  могут применяться следующие  методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:

       ценовое регулирование, осуществляемое  посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного  уровня.

        определение потребителей, подлежащих  обязательному обслуживанию, и  (или)  установление минимального уровня  их обеспечения  в случае  невозможности удовлетворения в  полном объеме потребностей в  товаре производимом ( реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

    б) органы регулирования естественных монополий их функции и их

        полномочия.

    органы  регулирования: органы регулирования  естественных монополий образуются в сферах деятельности указанных  выше. Общее руководство федеральным  органом исполнительной власти по регулированию  естественной монополии  осуществляется руководителем, назначаемым на должность  и освобождаемым от  должности  Президентом Российской федерации  по представлению Председателя Правительства  Российской Федерации. Руководитель органа регулирования естественной монополии  является одновременно членом правления  данного органа. Для определения  основных направлений деятельности федерального органа исполнительной  власти и принятия решений образуется правление в количестве не более  семи членов, включая руководителя, из числа высококвалифицированных  специалистов, имеющих опыт работы в соответствующей области. Члены  правления назначаются  Правительством Российской Федерации сроком не менее  чем на четыре года. Для обеспечения  преемственности в работе правления начиная с пятого года работы данного органа ежегодно осуществляется замена до одной трети общего количества членов правления. На работников органов регулирования распространяется правовой статус государственного служащего. Федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественной монополии ликвидируется в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественных монополий.

    Функции органов регулирования.

    Существует  несколько причин экономического регулирования.

    - обеспечение баланса интересов потребителей (доступные цены) и регулируемые предприятий (финансовые результаты, привлекательные для кредиторов и новых инвесторов)

    - определение структуры тарифов  на основе принципов справедливого  и эффективного отнесения издержек  на тарифы для различных типов  потребителей

    - стимулирование предприятий к  сокращению издержек и излишней  занятости, улучшению качества  облуживания, повышению эффективности  инвестиций и т.д.

    - создание условий для развития  конкуренции (например, обеспечение  открытого равного доступа конкурентов  к информационным сетям)

    Органы  регулирования выполняют ряд  функции, которые определены Федеральным  законом. Во-первых, они формируют  и ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых  осуществляется государственное регулирование. Во-вторых, определяют методы регулирования ( в соответствии с Федеральным законом), применительно к конкретному субъекту естественной монополии. В-третьих, контролируют в пределах своей компетенции  соблюдение требований Федерального закона, и вносят в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательства по естественным монополиям.

    Полномочия  органов регулирования

    Органы  регулирования естественных монополий  вправе:

    принимать обязательные для субъеков естественных монополии решения о введении, об изменении, или о прекращении регулирования, и о применении методов регулирования.

    направлять  субъектам естественных монополий  обязательные для исполнения  предписания  о прекращении нарушений Федерального закона, в том числе об устранении их последствий.

    принимать решения о включении в реестр субъектов естественных монополий  либо об исключении из него.

    принимать решения о наложении штрафа на субъект естественной монополии. 

    5. Перспективы  развития  естественных монополий. 

    Необходимо  отметить, что только часть видов  хозяйственной деятельности, осуществляемые в таких отраслях, как газовая  промышленность, электроэнергетика, железнодорожный  транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии  и должна подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений. Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировки и распределения ресурсов объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородняя и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции между отдельными предприятиями железнодорожного транспорта. В идеале структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако правильное проведение реконструирования не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Нередко встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям  “обоснованно” завышать цены, а с другой  - применять заниженные цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке.

    В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном  транспорте необходимо осуществить  ряд преобразований, которые будут  способствовать решению вышеописанных  проблем:

    - регулируемые и нерегулируемые  виды деятельности должны быть  отделены друг от друга настолько,  насколько это возможно в существующих  экономических, социальных и политических  условиях. Разделение бухгалтерских  счетов и балансов является  минимальным требованием, но лучшим  решением проблемы может стать  создание самостоятельных предприятий  по каждому виду деятельности, которые бы действовали на  основе открытой контрактной  системы. В первую очередь нужно  отделить производственные функции  от транспортных и разделительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности    (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры.

    - регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции.

    - потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. Так, в электроэнергетике должны быть образованны независимые диверсифицированные компании, которые могли бы напрямую конкурировать на оптовом рынке. В области международной телефонной связи уже в настоящее время наблюдается подобные позитивные сдвиги. В перспективе и в газовой промышленности можно сформировать конкурентную среду.

    - конкуренция может развиваться в указанных выше сферах только в том случае, если регулирующими органами создаются соответствующие условия. Так, производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий не дискриминационный характер доступ к транспортным системам, а международным и междугородним операторам- открытый и равный доступ к сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для всех потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и не дискриминационными.

    - должен быть реконструирован  механизм корпоративно-акционерного  управления компаниями, работающими  в сферах естественной монополии.  В настоящее время федеральное  правительство владеет контрольными  пакетами акций, но зачастую  его роль как собственника  является номинальной,  и администрация  осуществляет управление предприятиями  без учета интересов собственника. В рыночных экономиках держатели  акций или их представители,  совет директоров оказывают решающее  влияние на выработку стратегии  развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе нормы прибыли на вложенный капитал). Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий. Эффективное корпоративно-акционерное принятия решений через определение разрешенного уровня цен (или управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако после полной приватизации, так и до ее поведения корпоративно-акционерное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвестором посредством продажи или передачи в управление больших пакетов акций тем лицам или организациям, которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров. Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия.

    - инвестиционный процесс необходимо  привести в соответствие с  требованиями рыночной экономики.  Почти во всех отраслях естественных  монополии финансирование инвестиций  производится преимущественно за  счет роста тарифов. В настоящее  время отраслевые инвестиционные  и стабилизационные фонды не  являются эффективным средством  финансирования инвестиций и  зачастую используются нерационально.  Тарифное финансирование инвестиций  должно быть резко сокращено,  и компании должны стимулироваться  или даже принуждаться к использованию  заемного и акционерного капитала.

    - во всех отраслях естественной  монополии необходимо дальнейшее  совершенствование механизма ценообразования.  В газовой промышленности цены  должны быть дифференцированы  с учетом стоимости доставки  природного газа в различные  регионы. Следует также дифференцировать  по регионам железнодорожные  тарифы, прекратив централизованное  перераспределение доходов между  железными дорогами. Перекрестное  субсидирование льготных пользователей  за счет предприятий, применяемое  во всех отраслях естественных  монополий, должно быть прекращено. Субсидии, которые будут признаны необходимыми (например, для малообеспеченных слоев населения), должны представляться из федерального или местных бюджетов, а не за счет других потребителей соответствующих ресурсов и услуг.

    - нужно ликвидировать холдинговые компании, нацеленные на осуществление административного контроля на федеральном уровне и централизованное перераспределение доходов и прибылей предприятий. Для этого потребуется дальнейшее развитие соответствующих правовых и институциональных условий, а также систем регулирования.

    - во всех отраслях естественных  монополий следует сократить  издержки и повысить эффективность  хозяйствования, для чего сформировать  стимулы к сокращению излишней  занятости, а также к ликвидации  малоэффективных производств.