Межбюджетные отношения

Из истории  бюджетного федерализма в России (краткий анализ

                              законодательства)

       Бюджетный   федерализм   проявляется   в   нормативно-законодательном

определении налоговых и бюджетных  взаимоотношений  между  разными  уровнями бюджетов, между консолидированными налогоплательщиками  и  разными  уровнями бюджетов, в конкретизации  прав  и  обязанностей  во  взаимодействиях  между указанными  сторонами  на  всех  стадиях  бюджетного  процесса.   При   этом непременным, хотя и не единственным условием бюджетного  федерализма  должно быть  соблюдение   условий   определённого   законодательством   равноправия (самостоятельности) «нижестоящих» бюджетов в отношениях с «вышестоящими».

      Начало формированию бюджетного  федерализма в России  было  положено  в начале девяностых годов.  Именно  тогда  в  результате  проведённой  реформы относительно формализованные правила – единые для  всех  регионов  нормативы отчислений  от  федеральных  налогов,  более  объективные   и   «прозрачные» критерии распределения финансовой помощи  –  позволили  устранить  стихийную

децентрализацию  ресурсов  и  политический   торг   между   федеральными   и региональными ветвями власти. Однако эта реформа оказалась  незавершённой  и не  привела  к  формированию  прочной   законодательной   базы   российского бюджетного  федерализма.  В  1996-98  гг.  обострился  кризис   межбюджетных отношений и региональных финансов,  усилился  субъективизм  в  распределении финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами,  приобрели массовый  характер  ненадёжное  исполнение  бюджетов,  резко  выросли  долги региональных и местных бюджетов.

      В процессе  становления  в   России  реального  бюджетного  федерализма

переломным  стал конец 90-х годов. Вступили  в  силу  Бюджетный  и  Налоговый кодексы (часть его), заложившие основу для  формирования  нового  бюджетного

устройства  страны.  «Концепция  реформирования  межбюджетных  отношений   в

Российской  Федерации  в   1999-2001   годах»,   одобренная   постановлением

Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года №  862,  определила,

исходя  из реалий конца 90-х годов, основные направления  создания  в  России

работоспособной  системы  бюджетного  федерализма.  Её   суть   –   создание

бюджетной  самостоятельности  субъектов  Российской  Федерации  с   системой

стимулов,   побуждающей   региональные   власти   проводить   взвешенную   и

ответственную  бюджетную  политику  при  одновременном  соблюдении  на  всей

территории  страны  предусмотренных  Конституцией  Российской  Федерации   и

федеральным законодательством социальных гарантий.

       Однако,  подводя  итоги   выполнения  решений  предыдущего   документа,

нельзя  достаточно  корректно  оценить,  какие  же  цели   этого   документа

достигнуты.  Вместо  укрепления  бюджетной  системы  мы  имеем    увеличение

количества   регионов-реципиентов.   Вместо    самостоятельности    бюджетов

обеспечиваем  перетягивание налоговых ресурсов в федеральный центр,  нарушая

тем самым  ст. 48 Бюджетного кодекса. И если в 2000  году  налоговые  ресурсы

распределялись  между федеральным центром и  субъектами  Российской  Федерации

в пропорции 52:48, то  в  2001  уже  58:42,  а  по  некоторым  регионам  это

соотношение доведено до 70:30. Программный же документ в части целей  должен

быть  максимально конкретен. И там,  где это возможно,  цели  должны  быть

указаны в цифровом выражении с указанием  сроков их исполнения.[3]

      Программа развития бюджетного  федерализма в  Российской  Федерации  на

период  до 2005 года была одобрена  постановлением  Правительства  РФ  от  15

августа 2001 г. №584.

      Впервые Правительством Российской  Федерации одобрен  столь масштабный

комплексный план  мероприятий,  которым  определяются  перспективы  основных

направлений совершенствования всей совокупности общественных финансов  и,  в

том числе, межбюджетных отношений.

      Задачи,  поставленные  в  Программе,  можно  условно  разделить   на  5

частей, хотя важно отметить, что ни одно из указанных положений не  принесёт

указанного   результата   без   комплексного   выполнения    предусмотренных

программой  мер.  Проблемы  бюджетной  политики  имеют  сложный   состав   и

находятся в глубокой взаимосвязи со всем  спектром  финансово-экономических,

социальных  и политических составляющих жизни  страны.

      Одним из главных достоинств Программы является то, что  реформирование

бюджетной системы планировалось  проводить  на  основе  реальных  тенденций,

наблюдаемых сегодня в области  общественных  финансов,  а  не  только  чисто

теоретических позиций, что даёт надежду на её  действительную  эффективность

и востребованность.

      В соответствии с Программой, развитие  бюджетного  федерализма   должно

проводиться по разным, но в то же время взаимосвязанным  направлениям:

     1. Упорядочение бюджетного устройства.

     2. Разграничение расходных полномочий.

     3. Разграничение налоговых полномочий  и доходных источников.

     4. Бюджетное выравнивание.

     5. Управление региональными финансами.

      Упорядочение бюджетного устройства  предусматривает  в  первую  очередь

формирование  такой системы распределения  прав, ресурсов  и  обязанностей  на

основе  территориального деления,  которая  позволила  бы  реализовать  право

населения на местное самоуправление  и  одновременно  обеспечить  выполнение

обязательств властей перед населением  на  минимальном  уровне  потребностей

вне зависимости  от  территории  проживания  (экономическая  эффективность  и

социальная  справедливость).

      Действующее в настоящий  момент  законодательство  не  в  полной  мере

отвечает  этим условиям. 
 
 

        Чрезмерно большая и неэффективная  сфера бюджетного регулирования 

      Одной  из  основных  проблем   межбюджетных  отношений  является  поиск

оптимального  соотношения доходов, поступающих  в региональные бюджеты в  виде

налогов и в виде  финансовой  помощи.  Проблема  эта  в  принципе  не  имеет

однозначного  решения. С одной стороны, в пользу  увеличения  доли  налоговых

доходов в доходной части региональных бюджетов  говорит  то  обстоятельство,

что в  отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей  никак

не зависит, налоговые поступления в  региональный  бюджет  тем  больше,  чем

больше   налоговая   база   соответствующей    территории.    Следовательно,

закрепление  за  региональными  бюджетами   налоговых   доходов   имеет   то

преимущество  перед дотациями, что стимулирует  собственные  налоговые  усилия

региональных  и местных властей. Сторонники такого подхода в настоящее  время

предлагают  ликвидировать регулирующие налоги как  таковые  и  повысить  роль

собственных налоговых доходов в доходной базе региональных бюджетов.

      С  другой  стороны,  уровень   развития  налоговой   базы   региона   в

краткосрочной  перспективе   определяется   скорее   историческими,   нежели

политическими факторами, и в этом смысле  налоговые  усилия  территориальных

органов власти имеют пределы эффективности. При  повышении  доли  налогов  в

общем объеме доходов территориальных бюджетов,  снижается объем доходов,

предназначенных  для  перераспределения  между  территориями,  и  тем  самым

фактически  консервируются сложившиеся диспропорции  в  уровне  их  развития.

Говоря  о тезисе «один налог – один бюджет» или  о  необходимости  приведения

расходных обязательств уровней бюджетной  системы в соответствие с  доходными

полномочиями, надо учитывать, что в составе  расходных обязательств  бюджетов

должны  присутствовать  обязательства  по   финансированию   горизонтального

выравнивания. Другими словами, в составе доходов  (и  налоговых  полномочий)

вышестоящих  бюджетов  должны  быть  средства,  необходимые   для   оказания

финансовой  помощи  нижестоящим   бюджетам,   направленной   на   ликвидацию

горизонтальной  несбалансированности,  а  в  составе   доходов   нижестоящих

бюджетов  есть получаемые трансферты.

      Расчеты  показывают,  что   в  случае  замены  налоговых   отчислений  в

федеральный бюджет на полный отказ от предоставления  финансовой  помощи  из

федерального  бюджета, резко возросло бы число  регионов с  дефицитом  бюджета

текущих  расходов  при   одновременном   увеличении   бюджетного   профицита

нескольких  наиболее «богатых» регионов. Обобщая  вышеизложенные  соображения,

можно  сделать  вывод,  что  и  прямая  финансовая  помощь  из  федерального

бюджета, и отчисления  от  федеральных  налогов  в  региональные  и  местные

бюджеты  являются  необходимыми  инструментами   бюджетного   регулирования.

Оптимальный баланс между ними не может быть установлен раз и  навсегда,  так

как  в  значительной  степени  определяется  текущей  экономико-политической

ситуацией, соотношением регионов с  развитой  и  отсталой  налоговой  базой,

дифференциацией  уровня  бюджетной  обеспеченности  тех  и  других,  объемом

расходных полномочий региональных  бюджетов  и  прочими  факторами.  Поэтому

представляется  нежелательной  фиксация  в  Бюджетном  кодексе  определенного

норматива распределения налоговых доходов  между уровнями  бюджетной  системы

(в соответствии  со ст.48 БК «при распределении  налоговых доходов по  уровням