Региональные и местные налоги

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Совершенствование процедуры уплаты местных и региональных налогов

3.1 Программа по разграничению налоговых полномочий между федеральным и местными бюджетами

 

Принцип расщепления налоговых поступлений обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако он имеет ряд существенных недостатков: отсутствие на региональном и местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.

Исходя из этого, целью  данного направления реализации Программы  «Развитии бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года» является существенное повышение  роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе - региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

Для достижения этой цели необходимо:

1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

2) законодательно закрепить  основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

3) сократить масштабы  расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 процентов поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

4) отказаться от практики  централизации поступлений по  региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

5) обеспечить уплату  налогов, поступающих в региональные  и местные бюджеты, по месту  фактической деятельности предприятий,  ликвидировать внутренние «оффшорные»  зоны, ввести правовые и финансовые  механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

Разграничение налогов (налоговых  полномочий) и доходных источников между органами власти разных уровней  должно базироваться на следующих принципах:

а) стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;

б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать  основным ресурсом для эффективной  реализации закрепленных за ними расходных  полномочий, включая выравнивание бюджетной  обеспеченности регионов и муниципальных  образований;

в) налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;

г) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;

д) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);

е) часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях - должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

1) стабильность: чем в  большей степени налоговые поступления  зависят от экономической конъюнктуры,  тем выше должен быть уровень  бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

2) экономическая эффективность:  за каждым уровнем бюджетной  системы должны закрепляться  налоги и доходные источники,  объект (база) которых в наибольшей  степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

3) территориальная мобильность  налоговой базы: чем выше возможности  для перемещения налоговой базы  между регионами, тем на более  высоком уровне бюджетной системы  должен вводиться соответствующий  налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

4) равномерность размещения  налоговой базы: чем выше неравномерность  (дисперсность) размещения налоговой  базы, тем на более высоком  уровне должен вводиться соответствующий  налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

5) социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный  характер, должны быть в основном  закреплены за федеральным уровнем  власти;

6) бюджетная ответственность:  сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.

Предполагается, что в  период реализации Программы наиболее существенными изменениями в  разграничении налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы должны стать:

а) законодательное закрепление  на долгосрочной основе 100 процентов  поступлений по налогу на доходы физических лиц за консолидированными бюджетами  субъектов Российской Федерации (с  разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе - с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);

б) законодательное закрепление  на долгосрочной основе не менее 70 процентов  поступлений федерального налога на прибыль за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации (с разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);

в) зачисление в бюджеты  субъектов Российской Федерации 100 процентов платежей за пользование  общераспространенными природными ресурсами с возможным последующим  их преобразованием в региональные налоги (с разделением поступлений  между региональными и местными бюджетами);

г) повышение централизации  платежей за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами (прежде всего, по углеводородному сырью);

д) корректировка пропорций  и механизма расщепления поступлений  налога с продаж между региональными и местными бюджетами (разделение поступлений в местные бюджеты на минимально гарантированную и выравнивающую части);

е) отмена налога на пользователей  автодорог и введение регионального  транспортного налога;

Данный пункт был  исполнен еще в 2002 году, когда был отменен дорожный налог и введен транспортный.

ж) замена регионального  налога на имущество предприятий, местного налога на имущество физических лиц  и земельного налога местным налогом  на недвижимость;

Этот принцип не был  выполнен. Изначально так и предполагалось сделать, но на данный момент отменен налог на недвижимость, а действуют региональный налог на имущество предприятий, местные - налог на имущество физических лиц и земельный налог.

з) закрепление 100 процентов  поступлений (за исключением платежей в государственные внебюджетные фонды) по налогам на совокупный доход (единому налогу на вмененный доход, единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единому сельскохозяйственному налогу) за местными бюджетами с расширением полномочий органов власти местного самоуправления по данным налоговым режимам.⁴⁴

На региональном и  местном уровнях существует проблема недостаточности собственных доходов.

В современных условиях проведения административной реформы  в стране проблема недостаточности собственных доходов местных бюджетов может отрицательно сказаться на всех направлениях проведения административной реформы.

В Российской Федерации 89 регионов и большое количество муниципальных образований. В соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается выделение таких муниципальных образований, как муниципальные районы и поселения.

В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о формировании доходной базы бюджетов новых муниципальных образований, в частности, поселений. Кроме того, новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» построена на признании положения статьи 12 Конституции РФ, а именно: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, со стороны государства исключается контроль за целесообразностью принимаемых органами местного самоуправления решений по вопросам местного значения, в том числе и по налогообложению. Статья 132 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, в том числе устанавливают местные налоги и сборы. При этом каких-либо ограничений приведенная конституционная норма не содержит. Как показывает исторический опыт, право обложения налогами и сборами в России принадлежало органам местного самоуправления – общинам – изначально, и государственная власть постепенно все больше вмешивалась в дела самоуправляющихся общин, ограничивая их фискальные полномочия при помощи различных юридических механизмов.

Правительством РФ в  Государственную Думу РФ внесен законопроект о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации  в части реформирования межбюджетных отношений и финансовых основ местного самоуправления.

Целью данной реформы  является создание и введение, начиная  с 2006 года, новой системы межбюджетных отношений на основе уточнения разграничения  бюджетных и налоговых полномочий между органами власти разного уровня, изменения бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ, разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.

Законопроект, кроме федерального бюджета и бюджетов субъектов российской Федерации, предусматривает разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней (типов) – муниципальных районов и поселений. Одна из идей реформы местного самоуправления заключается в том, как обеспечить в необходимом объеме финансирование муниципалитетов и из каких источников.

Данный законопроект устанавливает, что проценты распределения  налоговых доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и  местных бюджетов будут установлены  в Бюджетном кодексе РФ. В настоящее  время эти проценты могут изменяться ежегодно в законе о федеральном бюджете на соответствующий год. По федеральным и региональным налогам данные проценты применяются с 1 января 2005 года, по местным налогам только с 1 января 2006 года. До введения в действие данных положений доходы от местных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по ставкам, установленным представительными органами муниципальных образований. Доходы от региональных налогов и сборов могут зачисляться в местные бюджеты по нормативам, утвержденным законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на 2005 год. Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по нормативам, утвержденным законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на 2005 год.

По данным нормативам более 50 % поступлений от единого налога на вмененный доход и упрощенной системы налогообложения будут поступать в местные бюджеты.

Принятие законопроекта  дает следующие преимущества:

- региональные налоги полностью поступают в региональные бюджеты, а местные налоги – в местные бюджеты. Таким образом, у всех уровней государственного и муниципального управления появляется стимул развивать собственную налоговую базу. Кроме того, обеспечивается стабильность поступлений налоговых доходов в соответствующие бюджеты;

- органам государственной власти субъектов РФ предоставили право полностью или частично передавать свои налоговые доходы в соответствующие местные бюджеты;