Роль статистических органов в обеспечении информационных потребностей государственного аудита

Международная конференция «Измерение и содействие прогрессу: новый подход для стран СНГ

и Восточной Европы»

Москва, 29-30 сентября 2008

Роль статистических органов

в обеспечении  информационных потребностей государственного аудита

 

Е.И. ИВАНОВА

Первый заместитель директора

НИИ системного анализа Счетной  палаты Российской Федерации

 

 

 

Государство в лице органов финансового  контроля осуществляет контроль, направленный на проверку законности и правильности распределения расходования денежных средств целям и объемам, предусмотренным в бюджете, однако сфера ответственности власти перед обществом в новых условиях существенно расширяется. Появляется насущная необходимость оценить действующие механизмы хозяйствования и выработать конкретные рекомендации по более результативному, экономному и эффективному планированию и расходованию активов государства, включая материальные ресурсы.

Прогресс меняет объекты контроля и его целевые установки. Если объектом государственного финансового контроля являлась деятельность органов государственного управления только в бюджетно-финансовой сфере, то объект государственного аудита - деятельность этих структур по управлению всеми общественными ресурсами.

О масштабах потенциального влияния государственного аудита в  России говорит следующее. Годовой валовой располагаемый доход – основная часть государственных финансовых ресурсов, составляет более 30% ВВП страны. Государство помимо этого управляет и ранее накопленными активами. Основной капитал государственного сектора экономики составляет более одной пятой всего основного капитала, включая хозяйствующие субъекты, находящиеся полностью в собственности государства – казенные предприятия, государственные унитарные предприятия и предприятия, где государству принадлежат 100 процентов акций. Если к ним присовокупить структуры, имеющие в своем капитале  государственные средства или государственное имущество, например, негосударственные корпорации, акционерные общества и другие экономические субъекты, то доля основного капитала страны, находящегося под государственным управлением, составит более половины.

Меняются целевые  установки. Основной задачей государственного финансового контроля являлось выявление соответствия фактического расходования средств объемам и целям, предусмотренным в бюджете.

В рамках государственного аудита эта  задача сохраняется, но у органов  государственного аудита появляется новая  проблема – анализ результативности использования всей государственной  собственности.

Меняется философия  государственного аудита и государственных финансов, подход к оценке доходов и расходов. В переходный период традиционная система практически работала на уход государства из экономики, в то время как новая система включает его в общую систему рыночных отношений, нацеливает на полноценное участие в инвестиционных процессах и ориентирует на прогнозирование более длительных перспектив развития.

Очевидно, что увеличение масштабов ресурсов, которыми владеет и распоряжается государство,  их доля в общем объеме ресурсов страны обусловливают рост его влияния на социально-экономическое развитие.

Масштабы и доля сектора государственного управления характеризуются рядом  показателей, отражающих различные  аспекты экономики. Такими показателя являются, в частности, величина валовой  добавленной стоимости и доходов, получаемых в результате ее производства и перераспределения. В России валовой выпуск продукции в секторе государственного управления, определяемый по большинству видов деятельности в размере фактических текущих расходов и потребленного основного капитала, в 2006 году, например, составил 4,5 трлн. рублей, а валовой располагаемый доход – 8,3 трлн. рублей или 32% валового дохода всей экономики1. Уже одно это обстоятельство предопределяет важную роль государственного аудита как инструмента обратной связи в системе государственного управления.

Переход от государственного финансового контроля  к государственному аудиту в силу изменения объекта, предметной области и целевых  установок влечет за собой коренное изменение информационной среды  контролирующих органов. Для государственного финансового контроля достаточно было иметь данные об утвержденном бюджете и его фактическом исполнении с добавлением различного рода справочных материалов и результатов контрольных мероприятий. Теперь появляется необходимость в точной информации об имуществе и его использовании, в других данных о деятельности экономических субъектов и эффективности общественного развития, а при аудите национальных проектов и программ - данные о достижении целей развития. Нужен анализ того, достигнуты ли цели при минимальных затратах или можно было добиться большего.

В условиях современных процессов  глобализации экономики и, как следствие, взаимозависимости социально-экономических  систем (влияние транснационального капитала, обострение конкуренции на рынке товаров и услуг, финансовая нестабильность, усложнение социальных рисков и т.д.), расширяются рамки необходимого информационного обеспечения государственного аудита. На всех без исключения уровнях государственного и муниципального управления требуется информация о деятельности государственного сектора, его структурных подразделений, институциональных единиц.

Итогом деятельности органов государственного аудита тоже является информация, представляемая законодательным и исполнительным органам власти и населению об эффективности работы органов государственного управления по использованию общественной собственности, оценка социально-экономического положения страны, регионов и муниципальных образований и предложения для принятия экономически обоснованных законов и решений на перспективу. Таким образом, государственный аудит осуществляет обратную связь в системе управления, поставляя информацию для корректировки осуществляемых мероприятий, исходя из целей и задач социально-экономического развития. В этой связи очевидно, что качество управления национальным достоянием во многом определяется качеством государственного аудита.

Действенно работающий институт государственного аудита, осуществляя профилактические меры и выявляя случаи бесхозяйственности, может внести значительный вклад в борьбу с противодействием ходу реформ, коррупцией, мошенничеством, легализацией криминальных денег и другими нарушениями законодательства, активно способствуя переустройству общества, развитию инновационной экономики и повышению качества жизни населения.

Однако активная совместная деятельность российских органов государственного аудита затруднена, поскольку в  отличие от ведомственных и территориальных  контрольных структур они не имеют  вертикального подчинения. Это предопределяет многовариантность местного законодательства и различия в методологическом, нормативно-правовом, организационном и информационном обеспечении.

В этих условиях эффективность  функционирования органов государственного аудита, независимо от их статуса, особенно зависит от актуальности, полноты и надежности используемой ими информации, глубины и качества ее анализа. Все счетные палаты России без исключения испытывают острый недостаток в сведениях, дефицит которых связан с отсутствием полноценной системы регистрационно-учетных функций государства и слабой разработанностью научно-обоснованных подходов к определению характера и объема данных, необходимых для мониторинга использования общественных ресурсов.

Вместе с тем, анализ практики государственного аудита показывает его тесную связь с учетом и отчетностью, являющимися важными средствами осуществления его функций. Это обусловлено, в частности, тем, что предметом учета являются факты, имеющие экономическую и юридическую природу, а сам учет служит средством, методом и формой контроля.

Неоценимо значение самой экономико-статистической информации, которая также как  и система учета, занимает исключительно  важное место для оценки количественных и качественных результатов деятельности властных структур, предпринимателей, итогов выполнения утвержденных в установленном порядке проектов, целевых программ и других приоритетных направлений. Однако на субфедеральном уровне возможности получения сведений от экономических субъектов ограничены по причинам организационного и методического характера, а также в силу отсутствия законодательной базы, регулирующей процесс информационного взаимодействия сторон.

Действующая система государственной  отчетности, методология сбора и разработки статистических показателей в рамках федеральной программы (плана) статистических наблюдений, приемлемые для федерального центра, еще слабо приспособлены для регионального и еще в меньшей степени для муниципального уровня.  Применяемые на уровне хозяйствующих субъектов способы и методы их идентификации, а на субфедеральном уровне - способы и методы статистического наблюдения, расчеты с помощью корректирующих коэффициентов не дают полной и объективной оценки происходящих в региональной экономике процессов.

Кроме того, для использования имеющейся  и часто неполной статистической информации необходимы специальные  знания, профессиональные навыки, способность  четко сформулировать задачу и сделать  грамотный запрос о предоставлении определенных данных, что зачастую отсутствует у многих специалистов и руководителей, занятых в сфере управления, в том числе в органах государственного аудита. Причина - недостаточная информационная культура управленцев.

В 2005 году НИИ СП решением глав правительств государств-участников СНГ был определен базовой организацией СНГ в области государственного и международного финансового контроля. VIII сессия Совета руководителей высших органов финансового контроля государств-участников СНГ, признавая важность проблем, связанных с методическим и информационным обеспечением, подготовкой научных кадров, проведением научных исследований, включая исследования в области национальных показателей прогресса и развития аудита эффективности, приняла Рекомендации о перспективах дальнейшего использования НИИ СП в этой области (сентябрь 2008г., Москва). Статус и потенциал Института позволяют выразить уверенность в том, что он может стать полноправным участником проектов, связанных с решением обсуждаемых сегодня проблем.

¹ Национальные счета России в 2002-2007 годах. М.: ФСГС, 2008. С.44,16.