Структура бюджетной системы

     5. Статистический анализ формирования и использования бюджетов разных уровней управления 

     В Законе Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ" установлено, что бюджетная система строится на следующих основополагающих принципах:

     - единства бюджетной системы РФ, что означает единство правовой базы, денежной системы, порядка формирования и осуществления бюджетного процесса, форм бюджетной документации (в том числе статистической отчетности), принципов бюджетного процесса и санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также соблюдение единого порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

     - разграничения доходов и расходов между всеми уровнями бюджетной системы РФ. Этот принцип подразумевает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти страны, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;

     - самостоятельности бюджетов всех уровней, закрепление прав и обязанностей субъектов РФ по формированию доходов, направлению

     - расходов и составлению регулирующих статей всех уровней бюджетов; полноты, т.е. полного отражения в бюджетах всех уровней всех доходов и расходов, их достоверного обоснования (особенно это касается величины расходов) и выявления возможностей дополнительного привлечения средств;

     - сбалансированности бюджетов, что означает соответствие суммарного объема доходов расходам и поступлениям из источников финансирования их дефицита;

     - реальности, предполагающей отражение действительных величин доходов и расходов государства, а также эффективности и экономности использования бюджетных средств;

     - достоверности бюджетов всех уровней, что тесно связано с методами и отдельными показателями статистического анализа;

     - гласности (прозрачности), что означает обязательность предварительного обсуждения бюджетных статей на открытых заседаниях парламента, опубликование бюджета в открытой печати после утверждения с регулярными сообщениями о ходе его выполнения по месяцам, кварталам и в целом за бюджетный период. Этот принцип тесно связан с принципом адресности и целевого характера бюджетных средств.

     Между бюджетами всех уровней существует тесная взаимосвязь. 

     6. Цели и задачи бюджетного анализа 

     Целью анализа бюджетного процесса и бюджета муниципального образования является получение и представление в доступной форме информации об основных узловых моментах и параметрах бюджетного процесса; особенностях бюджетного планирования; основных тенденциях и структуре бюджета; целях и приоритетах бюджетной политики и возможности участия граждан и организаций в бюджетном процессе. В результате проведенной работы подготавливается итоговый отчет по анализу бюджетного процесса и бюджета муниципального образования. Этот отчет может публиковаться в полном объеме и в кратком изложении. Целью краткого варианта является информирование общественности, полного - руководство для лидеров НКО для участия в бюджетном процессе.

     Отчет предваряется краткой характеристикой муниципального образования, включающей:

     - основные социально-экономические параметры региона и муниципального образования (ВРП или оценки добавленной стоимости по отраслям, объем производства по отраслям, численность населения, численность занятых, уровень безработицы, доходы населения);

     - тип развития региона и муниципального образования (развивающийся, стагнирующий, депрессивный);

     - особенности системы управления в регионе и муниципальном образовании, влияющие на бюджетный процесс (законодательная (представительная) и исполнительная ветви власти);

     - уровень бюджетной обеспеченности и взаимоотношения региона и муниципального образования с бюджетами более высокого уровня (донор или реципиент);

     - развитие институтов гражданского общества, включая количественные и качественные характеристики НКО, и степень их заинтересованности и фактического участия в бюджетном процессе.

     Указанную краткую характеристику региона и муниципального образования готовят региональный координатор и региональные эксперты.

     При анализе бюджетного процесса и бюджета региональным экспертам рекомендуется обратить внимание на следующие блоки вопросов: нормативно-правовая база; действующая практика разработки и принятия бюджета и отчетов об их исполнении; формы представления бюджета; прозрачность бюджета; бюджет и его анализ.

     В каждой части оценки эксперт вносит предложения по улучшению ситуации по каждому разделу.

     Нормативно-правовая база бюджетного процесса муниципального образования, ее исполнение.

     Общие цели анализа нормативно-правовой базы состоят в оценке полноты, дееспособности и непротиворечивости нормативно-правовой базы, ее соответствия федеральному и региональному законодательству.

     Для этого эксперту необходимо:

     - перечислить круг нормативно-правовых документов, представить их краткое изложение и указать, где можно ознакомиться с полным текстом документов;

     - сравнить указанные документы с федеральным законодательством и

     Бюджетным кодексом на предмет наличия противоречий и более детального обоснования механизмов и процедур.

     - оценить и выявить проблемы совершенствования нормативно-правовой базы.

     - внести собственные предложения по улучшению нормативно-правовой базы.

     Особо следует обратить внимание на то, существует ли утвержденное представительными органами местного самоуправления "Положение о бюджетном процессе муниципального образования", определяющее (регламентирующее) процедурные нормы и правила с учетом особенностей местного бюджета и в соответствии с федеральными основами бюджетного процесса. Если бюджетный процесс регулируется Уставом муниципального образования, - то, на сколько подробно определены сроки составления проекта местного бюджета, процедура его принятия, распределены функции, ответственность и контроль за соблюдением процедурных норм и расходованием средств.

     Если "Положение…" существует, то целесообразно дать краткий анализ документа:

     1. Когда утверждено и введено в действие данное Положение.

     2. Описать его структуру и содержание, выявить необходимость доработки в связи с введением в действие. Бюджетного кодекса РФ.

     3. Рассмотреть бюджетные классификации. Предусматривает ли ведомственная классификация только распределение расходов по главным распорядителям средств в соответствии с существующей структурой органов исполнительной власти, или включает распределение расходов по всем получателям бюджетных средств (предприятия, организации, учреждения, получающие бюджетные средства с основного бюджетного счета непосредственно).

     4. Оценить сбалансированность бюджета как необходимое условие бюджетной политики:

     - устанавливается ли предельный размер дефицита бюджета (в % объема расходов местного бюджета) без учета финансовой помощи из бюджета субъекта Федерации;

     - определены ли источники покрытия дефицита бюджета (муниципальные займы, кредитные ресурсы) и установлен ли предельный объем заемных средств, направленных на финансирование дефицита бюджета;

     - предусмотрен ли механизм секвестра расходов и если да, то каков его механизм и использовался ли он на практике.

     Предусмотрен ли бюджет развития в расходах, существует ли положение, регламентирующее образование и использование бюджета развития, каков его размер (в % от утвержденных расходов бюджета) и есть ли дополнительные механизмы контроля за его использованием со стороны представительной власти;

     Предусмотрен ли бюджет капитальных расходов, каковы его размеры (в % от утвержденных расходов бюджета либо в % от общего объема доходов бюджета) и каковы источники его финансирования, какова связь с бюджетом развития.

     Имеется ли резервный фонд исполнительного органа власти, имеется ли положение о нем, каков размер резервного фонда (в % от утвержденных расходов бюджета либо в % от общего объема доходов бюджета), как контролируется использование средств резервного фонда.

     Насколько подробно прописаны основные процедуры и стадии бюджетного процесса: формирование, рассмотрение, утверждение, исполнение, контроль за исполнением:

     - сроки начала и завершения работы над составлением проекта бюджета; проектная база (прогноз социально-экономического развития муниципального образования, направления бюджетно-налоговой политики, сводный финансовый баланс, план развития муниципального сектора экономики на очередной год, другие);

     - каким образом осуществляется согласование расчетов по проекту местного бюджета с администрацией субъекта Федерации;

     - процедура рассмотрения и утверждения бюджета в представительном органе власти, в т.ч. сколько предусматривается чтений (первое, второе, третье) и как они регламентированы;

     - рациональность сроков и длительности этапов представления, рассмотрения и утверждения бюджета по отношению к началу соответствующего финансового года и бюджетному процессу вышестоящего бюджета;

     - порядок внесения, рассмотрения и принятия депутатских поправок.

     Какой принят порядок исполнения бюджета:

     - исполнение местного бюджета через Федеральное казначейство Министерства финансов России на основе соглашения, заключенного с территориальными структурами этого органа;

     - муниципальное казначейство, созданное за счет средств местного бюджета для управления средствами местной казны;

     - кассовое исполнение, когда учреждения Центрального банка на местах ведут бюджетные счета и производят расчетное обслуживание бюджетных учреждений;

     - каковы взаимоотношения с коммерческими банками при обслуживании бюджетных средств и исполнении бюджета.

     Организация контроля бюджетного процесса на этапе исполнения:

     - предусмотрен ли механизм контроля за правильностью использования средств, выделенных из бюджета получателям бюджетных средств;

     - периодичность представления в представительный орган власти информации о ходе исполнения местного бюджета (квартал, полугодие, 9 месяцев, год);

     - привлечение независимых аудиторов и специалистов-экспертов: закреплено ли в нормативных актах требование привлечения аудиторов и независимых специалистов. Если да, то как определяется их выбор и гарантируется их независимость, предусмотрены ли в бюджете средства на оплату их услуг.

     Может быть дополнить вопросом о наличии Контрольно-счетного органа при представительном органе власти и процессом создания муниципального аудита?

     При разработке проекта бюджета предусматриваются ли средства на финансирование системы формирования и размещения муниципального заказа. Имеется ли утвержденная процедура конкурсного размещения муниципального заказа?

     Какие меры предусмотрены и фактически применяются при нарушении положения о бюджетном процессе муниципального образования. Других нормативных актов, регламентирующих бюджетный процесс в муниципальном образовании?

     Предусмотрены ли гласность и возможность участия общественности в процессе рассмотрения, принятия, контроля в ходе исполнения и утверждения отчета об исполнении бюджета?

     Соблюдение установленной процедуры рассмотрения и утверждения бюджета и отчета о его исполнении ?