Жергілікті мемлекеттік баскару

Қазақстан республикасының  білім және ғылым  министрлігі 

А. Байтұрсынұлы атындағы Қостанай мемлекеттік  университеті 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                                                                  Орындаған: Саимова А

    Тексерген: Ахметжанова Б

                                                                                Тобы: ГМУ 10-512-61  
 
 
 
 

            2011 жыл 

                                                        КІРІСПЕ 

“Қазақстан  Республикасындағы жергілікті мемлекеттік  басқару туралы” Қазақстан Республикасының 2001 жылғы 23 қаңтардағы Заңының қабылдануымен әрбір билік деңгейі үшін мемлекеттік функцияларды жүзеге асыру, сондай-ақ оларды ретке келтіру жөніндегі өкілеттіктер мен жауапкершіліктерді бекіту мәселелері реттелді. Тұтастай алғанда, мемлекеттік басқару жүйесінің базалық негіздерін жасау аяқталды. 

Қабылданған Заңға  сәйкес жергілікті мемлекеттік басқару  – заңнамалық актілерінде белгіленген  құзырет шегінде жергілікті өкілетті (мәслихаттар) және атқарушы органдар (әкімдіктер) тиісті аумақта мемлекеттік саясатты жүргізеді және тиісті аумақтағы істің жай-күйіне жауапты болып табылады. Әкiм - Қазақстан Республикасының Президентi мен Үкiметiнiң жергiлiктi атқарушы органды (ол құрылған жағдайда) басқаратын және тиiстi аумақта мемлекеттiк саясаттың жүргiзiлуiн, Қазақстан Республикасы орталық мемлекеттiк органдардың барлық аумақтық бөлiмшелерiнiң үйлесiмдi қызмет iстеуiн, тиiстi бюджеттен қаржыландырылатын атқарушы органдарға басшылықты қамтамасыз ететiн, Қазақстан Республикасының заңдарына сәйкес мемлекеттiк басқару өкiлеттiгi берiлген, тиiстi аумақтың әлеуметтiк-экономикалық дамуының жай-күйiне жауапты өкiлi; 

Мәслихаттар мен әкiмияттар  өз қызметiнде:  

1) жалпы мемлекеттiк  сыртқы және iшкi саясатқа, қаржы  және инвестициялық саясатқа сәйкес келмейтiн шешiмдердiң қабылдануына жол бермеуге;

2) ұлттық қауiпсiздiктi қамтамасыз етуде Қазақстан Республикасының  мүдделерiн сақтауға; 

3) қызметтiң қоғамдық  маңызы бар салаларында белгiленген  жалпы мемлекеттiк стандарттарды  ұстануға; 

4) азаматтардың құқықтары мен заңды мүдделерiнiң сақталуын қамтамасыз етуге мiндеттi. 

Елбасы Нұрсұлтан  Назарбаев Қазақстан халқына  Жолдауында нақтылаған аудандық мәслихаттардың өкілеттігін күшейту мәселесі де еліміздегі демократияның кең қанат  жаюына талпыныс екені аян. Президент Қазақстан халқына Жолдауында: “...Біз мәслихаттарды күшейтіп, оларға қосымша өкілеттіктер беретін боламыз... Уақыт өте келе аудандық мәслихаттар жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастырудың негізіне айнала алады”, деген болатын. 

Еліміз өтпелі кезеңде биліктің атқарушы тармағын күшейте отырып, өзін-өзі басқару органдарының сатылық қалыптасуын анықтады. Енді бүгін, экономика мен мемлекеттігімізді нығайтып, аяғымыздан нық тұрған кезде жергілікті өкілетті органдарды күшейту туралы сөз бастауымыздың дұрыс таңдау, дұрыс жол екендігіне ешкімнің күмәні бола қоймас. 

Сондықтан өзін-өзі  басқаруға біз қоғамда сұраныс  пен шынайы қабылдау болып, ол пісіп-жетілген кезде ғана табиғи жолмен келуіміз керек. Асығыстық өзін-өзі басқарудың мәнін жоғалтуға немесе мемлекеттің бүлінуіне әкеліп соғады. Мемлекет басшысы мәслихаттарды жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастырудың негізі деп атады, өйткені, жергілікті өкілетті органдар мен жергілікті бірлестіктер органдарының түпкі табиғи бастауы ұқсас — олардың екеуін де жергілікті жерде халық өзі сайлайды және өзінің әкім­шілік-аумақтық бірлігінің проблемаларын өздері шешуге шақырады. 

Барлық елдерде  жергілікті өзін-өзі басқару әкімшілік-аумақтық бірліктің төменгі буынынан, яғни ауылдық буыннан басталған. Дегенмен, жергілікті өкілетті органдар өзін-өзі басқару органы сияқты биліктің өздерінен жоғары тармағына тікелей байланбаған. Аудандық мәслихаттар мен жергілікті өзін-өзі басқарудың ауылдық органдарының тікелей қатысы заңда нақты көрініс табуы керек. Бұл жерде басты мәселе оның бюджетінде, қаржылай негізінде болып отыр. Бүгінде жергілікті бюджеттерді мәслихаттар бекітеді. Онда мәслихаттар туралы заңға да түзетулер енгізілуі тиіс еді. Бюджетаралық қатынастар проблемасының үлкен бір бөлігі – бюджет қаржысын мақсатты пайдалануды, басымдықтарды, мемлекеттік сұраныстарды бақылау шешімін табар еді. 

Қазақстан Республикасының  егемендікке ие болуы мен мемлекеттік  реттеудің нарықтық механизміне  негізделген жаңа демократиялық  қатынастардың даму жолын тандауы, құқықтық саланы және мемлекеттік органдарды реформалаудың қажеттілігін шарт етіп қойды. 

Мемлекеттілік қалыптасуының маңызды құрамдас бөліктерінің бірі саналатын елдің  саяси-құқықтық жүйесінің дамуы  экономиканың түбегейлі реформалануымен  де,  оның нарық жолына түсуімен бір мезетте жүзеге асты. Демек, бұл процестер өзара тығыз байланысты болып келеді және бір-біріне елеулі ықпалын тигізеді деп айтуға болады. 

Өткен уақыт  ішінде республикамызда нарықтық өзгерістерді жүргізуге, оны қабылдай отырьш елді басқаруға бағытталған бірнеше заң қабылданды, бірқатар құрылымдық реформалар жүзеге асырылды. Бұл мемлекеттік басқарудың тұтқасын құрайтын жергілікті  баскару органдарындағы белсенді азаматтардың заманауи жауаптылықта пісіп жетілген елеулі шоғырының қалыптасуына мұрындық болды. 

Қазақстан Республикасының  тәуелсіздігі жылдарындағы құқықтық реформалауға талдау жасау барысында оның басты  нәтижесі мемлекет дамуының стратегиялық бағытын айқындағаи, азаматтардың құқықтары  мен бостандықгарының негізін берік  калаған, сондай-ақмемлекеттік органдардың жаңа жүйесін құқықтық тұрғыда бекіткен 1995 жылғы 30 тамыздағы Қазақстан Республикасының Конституциясын қабылдауы болып табылады деп айта аламыз.Қай елде болмасын басқарудың екі деңгейі бар. Ол мемлекеттік басқару және жергілікті басқару болып бөлінеді. Азаматтық қоғамның қалыптасуы мен демократияның жетілуі билік құзіретін кеңейтумен тікелей байланысты. Сондықтан мемлекеттік басқаруға азаматтардың қатысуын кеңейту және мемлекеттік органдардың халық алдындағы жауапкершілігін арттыру бүгінгі күннің маңызды мәселесі. Қазақстанның қазіргі кездегі дамуы мемлекеттік билікті орталықсыздандыруды, яғни орталықтан жергілікті деңгейді қолдауды қажет етеді. 

 Мемлекеттік басқару және жоспарлау жүйесін жетілдіру  

Мемлекеттік басқарудың қолданыстағы жүйесі мемлекеттік қызметтерге халықтың қол жетімділігін толығымен қамтамасыз етпейді, мемлекеттік органдардың халықпен жедел кері байланысы жоқ, көрсетілетін мемлекеттік қызметтердің тиімділігі мен сапасының төмендігі байқалуда. Мемлекеттік басқарудың қолданыстағы жүйесі облыс халқының сәулет, қала құрылысы және құрылыс қызметі саласындағы мемлекеттік қызметтерге қатынауын толық деңгейде қамтамасыз етпейді, басқарманың тұрғындармен жедел кері байланысы жоқ, ұсынылатын мемлекеттік қызметтердің  төмен тиімділігі мен сапасының  төмендігі байқалады.

      Бұған өз кезегінде мемлекеттік  қызметтерді көрсету кезінде   осы заманғы ақпараттық технологияларды  енгізудің  төмен деңгейі де  әсерін тигізеді.

      Мұнан басқа осы бағыт шеңберінде  басқаруды функционалдық талдау және тиімділікті бағалау жүйесін енгізу, сондай-ақ мемлекеттік қызметтерді жүйелеу жүргізу жоспарлануда.

      Бұл бағыттың өзектілігі басқарма  қызметін жаңа, соның ішінде мемлекеттік   қызметтер сапасын жақсартуға  бағытталған жағдайлар мен міндеттерге бағдарлау, басқарма өз функцияларын іске асырған кезде «мүдделердің жанжалын» болдырмау қажеттілігімен негізделген.

Бұған өз кезегінде  мемлекеттік қызметті көрсету кезінде  заманауи ақпараттық технологияларды  енгізудің төмен деңгейі әсер етіп отыр.  

Бүгінгі күні нәтижелерге  бағдарланған мемлекеттік жоспарлау  және бюджеттеу жүйесін енгізу бойынша  нормативтік құқықтық база әзірлену сатысында, республикалық бюджетті қалыптастыру жөніндегі ақпараттық жүйелер үш жылдық жоспарлауға көшуге бейімделмеген.  

Бұдан басқа, осы бағыт шеңберінде мемлекеттік органдарға функционалдық талдау жүргізу, олардың қызметінің тиімділігін бағалау жүйесін енгізу және мемлекеттік қызметтерді жүйелендіру жоспарланып отыр.  

Ағымдағы жылы басты мақсаты нәтижелер бойынша  мемлекеттік басқарудың интеграцияланған жүйесін құру және тиімді жұмыс істеу болып табылатын жаңа редакциядағы Бюджет кодексі әзірленді, орта мерзімді қаржылық жоспарлау шеңберінде әлемде кеңінен қолданылатын «нәтижелерге бағдарланған бюджеттеу» моделі оның өзегі болып табылады. Бұл ретте, 2009 жылы мемлекеттік қаржылық бақылау жүйесін жетілдіру бөлігінде Бюджет кодексіне өзгерістер енгізіледі.  

«Мемлекеттік  жоспарлау жүйесі туралы» Қазақстан  Республикасы Президентінің Жарлығы  да әзірленді.  

Бұдан басқа, аумақтық және экономикалық орнықты дамыту мақсатында елдің қазіргі әкімшілік-аумақтық құрылысын облыстан төмен деңгейде жетілдіру, демографиялық қысымды және заңсыз көші-қонды күшейту үшін шекара маңындағы аумақтарды бұрын таратылған ауылдық аудандарды қалпына келтіру (қажетіне қарай), сондай-ақ бұрын құрамына ауылдық округтар және басқалар енгізілген қалалардың шекараларын реттеу қажеттігі туындайды.  

Қазақстанның 2030 жылға дейінгі даму стратегиясының келесі кезеңін іске асыру мақсатында және Қазақстанның 2010 жылға дейінгі стратегиялық даму жоспарын іске асырудың аяқталуына байланысты Қазақстан Республикасының 2020 жылға дейінгі әлеуметтік-экономикалық даму стратегиясының жобасы әзірленетін болады.  

Сондықтан Министрлік қызметінің екінші стратегиялық бағыты мемлекеттік басқару және жоспарлау жүйесін жетілдіру болып белгіленді.  

           Осы бағыттың өзектілігі мемлекеттік органдардың қызметін Қазақстанның алдында тұрған, оның ішінде мемлекеттік қызметтердің сапасын жақсартуға бағытталған жаңа шарттар мен міндеттерге, мемлекеттік органдар өздерінің функцияларын іске асыру кезінде «мүдделер қайшылығын» болдырмауға бағдарлау, елдің 2020 жылға дейінгі дамуының ұзақ мерзімді бағыттарын айқындау қажеттілігіне негізделген.

Жергілікті өзін-өзі  басқаруды конституциялық-құқықтық реттеудің теориялық базасы Еуропа Хартиясы бекіткен муниципалды демократия мен муниципалды басқарудың әлем мойындаған құндылықтарынан тұратыны белгілі. Олар мыналар: жергілікті өзін-өзі басқару кез келген демократиялық құрылыс негіздерінің бірін құрайды; азаматтардың мемлекетті басқаруға қатысу құқы тікелей жергілікті жерде жүзеге асырылады; жергілікті өзін-өзі басқару органдарына шынайы биліктің үлес беруі; демократиялық жолмен құрылған жергілікті өзін өзі басқару органы өзінің құзырына кіретін мәселелерді үй ішінен үй тіккендей бөліп алуы және оларды жүзеге асырудың тәртібін анықтап алуы керек және ол үшін қаржысы болуы қажет. 

Жергілікті жерлерде өзін-өзі басқаруды енгізу Қазақстанның бірнеше халықаралық саяси институттарға және үдерістерге қатысуына, бәсекеге қабілетті елдердің қатарынан көрінуіне, ЕҚЫҰ-ны басқару мақсаттарымызға және Президенттің Қазақстан халқына биылғы Жолдауын жүзеге асыруымызға қызмет етуге тиіс.Елбасының Қазақстан халқына Жолдауының екі ерекшелігіне тоқталсам деймін. Біріншіден, онда халықтың әл-ауқатын жақсарту мәселесі нақтылы цифрлармен дәйектелген. Әсіресе, ана мен баланы әлеуметтік жағынан қорғауға ерекше көңіл бөлін­ген. Екіншіден, Жолдауда жергілікті өкілетті органдардың жұмысын одан әрі жетілдіріп, дамыту мәселесінің де қамтылғанына ризашылық сезімімізді білдіреміз. Бұл өзі еліміздегі саяси реформаны жүзеге асырудың заңды жалғасы деп білеміз. “Мәскеу бірден орнаған жоқ” деген қанатты сөз бар ғой. Сол секілді саяси реформаны жүзеге асыру әсіре науқаншылдықты, асығып, аптығуды көтермейді. Ол үшін, ең алдымен, тәжірибе жинақтауымыз керек. Мәселен, өткен жылы аудандық, қалалық деңгейдегі әкімдерді депутаттар корпусы арқылы сайлау басталды. Әкімдердің мәслихатта, депутаттардың алдында есеп беруі дағдылы іске айналды. Жергілікті бюджетті бекітіп, оны қадағалап отыру мәслихаттың құзырында. Міне, енді жергілікті мәслихатқа қосымша мүмкіндіктер беріліп отыр.Елбасы айтқан қандай міндет пен тапсырма да еліміздің дәулеті мен Қазақстанды мекендеген ұлттар мен ұлыстардың бейбіт, тату-тәтті өмірін орнатуды мақсат тұтады. Ал оны жүзеге асыруда биліктің жергілікті органдарының тиімділігін, халықтың өзі сайлап қоятын мәслихаттардың рөлін арттыру керек. Ол орталықсыздандырусыз жүзеге аспай­ды. Мәжілісте сөз алған сенаторлар, Сенат жанындағы Жергілікті өкілетті органдармен (мәслихаттармен) өзара іс-қимыл жасау жөніндегі кеңестің мүшелері қоғамды демо­кратияландырудың бір жолы – орталықсыздандыру мен жергілікті өзін өзін басқарудың өзекті мәселелерін ортаға салды. Жергілікті өзін-өзі басқару — мемлекеттегі белгілі бір әкімшілік-аумақтық бөлік тұрғындарының және оның сайланбалы органдарының жергілікті істерді басқару жөніндегі дербес қызметі. Қазақстан Республикасы Конституциясының (1995) “Жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі басқару” туралы 8-бөлімінде жергілікті өкілді органдардың сипатына, мақсатына және құрылу тәртібіне қатысты жалпы ережелер белгіленген. Осы бөлімнің 89-бабы бойынша, “Қазақстан Республикасында жергілікті маңызы бар мәселелерді жергілікті тұрғындардың өзі шешуін қамтамасыз ететін жергілікті өзін-өзі басқару танылады. Жергілікті өзін-өзі басқаруды тұрғындар тікелей сайлау жолымен, сондай-ақ, адамдар жинақы тұратын аумақты қамтитын ауылдық және қалалық жергілікті қауымдастықтардағы сайланбалы және басқа жергілікті өзін-өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырады. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарын ұйымдастыру мен олардың қызмет тәртібін заңда көрсетілген шекте азаматтардың өздері белгілейді. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының дербестігіне олардың заңмен белгіленген өкілеттігі шегінде кепілдік беріледі. Мемлекет олардың қызметін және олардың өкілеттігінің шегін заңдылық деңгейінде тек жалпы шеңберде белгілейді. Басқа жағдайларда өзін-өзі басқару органдары мәселені дербес шешеді. Сондықтан жергілікті жерлерде мұндай органдардың құрылуы тек атауы бойынша ғана емес, бағыты, нысаны, қызмет тәртібі, кірістердің қосымша көздері, әкімдермен, мәслихаттармен өзара қатынас тәсілдері бойынша да әр түрлі болуы мүмкін. Жергілікті өзін-өзі басқару қызметі әрбір мемлекеттің өзінің ішкі ерекшеліктеріне қарай қалыптасады. Әлемде, негізінен, жергілікті өзін-өзі басқарудың англосаксондық француздық, кеңестік үлгілері қолданылады. Англосаксондық үлгідегі АҚШ, Ұлыбритания, Канада, т.б. елдерде жергілікті өкілді орган коммитеттері жергілікті басқару органдары мемлекеттік механизмінің құрамдас бөлігі болып саналып, барынша кең өкілеттілікке ие болады. Бұл үлгі бойынша жергілікті өзін-өзі басқарудың жергілікті мемлекеттік басқарудан айырмасы оның жергілікті сипатында ғана. Еуропа, Африка, Латын Америкасының бірқатар елдерінде жергілікті өзін-өзі басқарудың француздық үлгісі кеңінен таралған. Жергілікті өзін-өзі басқарудың кеңестік үлгісінің әр түрлі көріністерін қазіргі Қытай, Куба, ҚХДР-дан көруге болады. Бұрынғы Кеңес Одағы құрамында болған елдер арасында Эстония, Латвия және Қырғызстанда 1991 — 95 жылдар аралығында жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін үйлестіретін заңдар қабылданып, жүзеге асырылды. Қазақстанда жергілікті басқарудың тиімді тәсілдерін қалыптастыру жолында бірқатар түбірлі өзгерістерге қол жеткізіліп келеді. Қазақстан Республикасындағы саяси билік пен қоғамдық өмірді демократияландырудағы басты мәселелердің бірі — жергілікті мемл. басқару мен жергілікті өзін-өзі басқаруды реформалау болып табылады. Бұл ретте шетелдік тәжірибелерді пайдаланумен қатар, Қазақстан халықтарының тарихи-мәдени дәстүрлері ескеріледі. Қазақ халқының ежелден қалыптасқан өзіндік дәстүрлі басқару жолдарында жергілікті өзін-өзі басқарудың алғышарттары болғандығы белгілі. Рубасылары мен тайпа көсемдері көшпелілердің құрылтайлары мен жиындарында сайланды. Оларға тартыс-таластарды шешуге, өз алдына әскер жасақтарын құруға құқықты өкілет беріліп, рулық қауымдастықтар кең көлемде автономияға айналды. Қазақ даласы Ресей патшалығының отарына айналғаннан кейін, қалыптасқан дәстүрлер түбірлі өзгерістерге ұшырады. 1867 — 68 жылдардағы реформалардан кейін қазақ даласы ауылдық, болыстық, округтік әкімшілік-территориялық бірліктерге бөлініп, Ресей империясының қатаң бақылауында ұсталынды. Аға сұлтандар мен болыстарды, билерді сайлау шартты түрде жүргізілді. Басқарудың тиімділігін арттыру үшін жергілікті қалыптасқан дәстүрлі басқаруды ішінара сақтап қалды. Сол арқылы қазақ халқының жергілікті маңызы бар мәселелерді ауыл және болыстық жиналыс арқылы өз бетінше шешуіне мүмкіндік берілді. 1917 жылғы Қазан төңкерісінен соң Қазақстан біртұтас кеңестік басқару жүйесінің құрамына енгізілді. Бір орталықтан басқаруға негізделген қоғам жергілікті өзін-өзі басқаруды іске асырмауға, барынша шектеп ұстауға тырысты. Қазақ КСР-ның 1937 жылғы Конституциясында жергілікті басқару органдары туралы “Облыстық, аудандық, қалалық, поселкелік, селолық және ауылдық жерлердегі мемлекеттік билік органдары Халық депутаттары кеңесі болып саналады” деп жазылып, жергілікті кеңестердің құрылуына жол ашылған болатын. Алайда, шын мәніндегі жергілікті өзін-өзі басқару болмады, жергілікті мемлекеттік басқарудың жетегінде кетіп отырды. 1978 жылы қабылданған Қазақ КСР Конституциясында бұрынғы жүйеге көп өзгеріс енгізілген жоқ, мұнда да: “Мемлекеттік биліктің органдары болып еңбекшілер депутаттарының кеңесі саналады” деп жазылып, жергілікті өзін-өзі басқарудың қоғамдық сипатының негіздері көрініс таппады. Қоғамдық-саяси өмірді қатаң бақылауда ұстаған тоталитарлық мемлекет жергілікті өзін-өзі басқару тәрізді мемлекеттік емес институттардың қызметіне мүдделі болмады. Жергілікті кеңестер партиялық бюрократияның бет пердесіне айналды. Меншікті түгелдей мемлекет иелігіне алу мен бір партиялық идеология жергілікті халыққа өз бетінше іс-әрекет етудің, өзін-өзі басқарудың ешқандай мүмкіндігін қалдырмады. Жергілікті өзін-өзі басқарудың кейбір нышандарының (жолдастық соттар, аудандық, облыстық, қалалық бақылау коммитеттері, т.б.) қызмет аясы мен құзыреті реттелінді. КСРО тарихында тұңғыш рет 1990 жылы сәуір айында жарияланған “КСРО-дағы жергілікті өзін-өзі басқару мен шаруашылық жүргізудің жалпы бастаулары туралы” заң жергілікті жерлердегі билікті демократияландыруға қарай жасалынған маңызды бетбұрыс болған еді. Қазақстанда “Жергілікті өзін-өзі басқару және Қазақ КСР халық депутаттарының жергілікті кеңестері туралы” 1991 жылғы 15 ақпандағы Қазақ КСР Заңымен жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізуге бірінші қадам жасалынды. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіне халық депутаттарының жергілікті кеңестері, аумақтық-қоғамдық өзін-өзі басқару органдары, жергілікті референдумдар, жиналыстар (жиындар), азаматтардың конференциялары, өзге де демократияның тікелей нышандары енді. 1992 жылы 13 қаңтарда аталған заңға өтпелі кезеңге байланысты өзгерістер мен толықтырулар енгізіліп, бұрынғы атқару коммитеттерін алмастырған жергілікті әкімдер институты, іс-жүзінде, өзін-өзі басқарудың негізгі принциптерінің бірі — жергілікті дербестікке көшуді білдірді. Қазіргі уақытта (2000) Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқарудың толыққанды құқықтық негізін қалыптастыратын жаңа заң жобасы әзірленуде.