Государственное управление природопользованием

     Административная реформа началась в 2004 году и продолжается до последнего времени.³

     Указ Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» радикально изменил структуру государственной власти и управления на федеральном уровне. Была введена трехуровневая структура органов власти и управления: Министерства, службы, агентства.

     Изменения затронули как властные отношения по вертикали (федеральные органы государственной власти - органы государственной власти субъектов Российской Федерации - органы местного самоуправления), так и по горизонтали (между федеральными органами государственной власти).

     Особое значение имело реформирование Министерства природных ресурсов Российской Федерации (передача подавляющего большинства правоприменительных полномочий вновь образованным подведомственным органам: Росприроднадзору, Росводресурсам, Рослесхозу, Роснедрам), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (образование Россельхознадзора, Росрыболовства), создание Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (передача последней ряда полномочий реорганизованных и ликвидированных федеральных органов исполнительной власти) и др.

     20 мая 2004 г. Указом Президента Российской Федерации Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная служба по атомному надзору преобразованы в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

     Таким образом, вместо одного органа - Министерства природных ресурсов России было создано три - Министерство природных ресурсов России, Ростехнадзор (которая напрямую подчиняется премьеру), Росприроднадзор (которая находится в ведении министра природных ресурсов). Причем каждое из этих ведомств имеет свои территориальные органы в каждом субъекте Российский Федерации.

     Кроме этих трех ведомств, окружающую среду фактически контролирует Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, входящая в систему Министерства здравоохранения и социального развития, а также Россельхознадзор, который тоже наделен полномочиями по регулированию природопользования и контроля за состоянием окружающей среды.

     При этом полномочия этих органов не были четко определены, в результате чего произошло их дублирование, а, следовательно, общее увеличение численности аппарата при недостатке его в каждом конкретном органе. Например, контроль и надзор за водными биологическими ресурсами и средой их обитания возложены на Росприроднадзор и Россельхознадзор.

     Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования   преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), а функции в сфере экологического надзора переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

     По некоторым оценкам только функциональными полномочиями по регулированию, надзору, контролю, управлению имуществом и т. п., в сферах управления использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в 2004 - 2005 гг. имели, как минимум, два Министерства, семь федеральных служб, шесть - федеральных агентств.

     В то же время, не было предусмотрено ни одного управленческого подразделения, наделенного функциональной ответственностью и соответствующими полномочиями:

     - по обеспечению сохранения природной среды в целом в стране, в отдельных регионах, в локальных и региональных природных системах и т. п.;

     - по координации всей природопользовательской деятельности в стране и регионах; по координации всей совокупности воздействий и отдельных видов воздействий общества на природу;

     - по научному обеспечению перехода России к «устойчивому природопользованию»;

     - по разработке скоординированных комплексных методических и нормативных материалов для эколого-экономического анализа, оценок, прогнозов развития природопользования на единой методологической основе;

     - по разработке комплексных оперативных и стратегических управленческих решений в едином научно-практическом ключе на федеральном и региональном уровне и т. д. и т. п.

     Как скрупулезно подсчитал Всемирный фонд дикой природы, у нас из 29 функций, которые надлежит исполнять власти, десять не закрепили ни за одним ведомством, три передали частично, зато остальные дублированы. Разработку федеральных целевых программ вообще ни за кем не закрепили.⁴

     В управленческой практике, все названное выше многообразие - из около 15 надзирающих и контролирующих органов управления, и около 23 органов, осуществляющих ограниченное, часто «номинальное» государственное управление региональным природопользованием, которым занимаются «курируемые» предприятия, - действует нескоординировано, неизбежно дублируя «выгодные» функции, неизбежно «переталкивая» в другие ведомства функции «невыгодные».

     Дополнительные изменения в управление природопользованием и охраной окружающей среды по распределению прав, обязанностей и ответственности между уровнями власти внес Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122 - ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В сфере природопользования, среди основных изменений, внесенных этим законом, можно выделить перераспределение прав и ресурсов на уровень федеральный, а ответственности за состояние природной среды - на уровень региональных.

     Практика 2005 г. выявила очевидную нерациональность складывающейся в этой сфере ситуации, в связи, с чем был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» № 199-ФЗ от 31.12.2005 года.

     В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

     Для выполнения этого положения Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199 целый ряд полномочий федеральных органов государственной власти был передан органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако передача данных полномочий не была подкреплена соответствующими правовыми актами, определяющими порядок их передачи, и достаточным финансированием. Это относится, прежде всего, к государственной экологической экспертизе и государственному экологическому контролю.

     Таким образом, этим законом реализована попытка упорядочить нерациональные правовые положения, в том числе препятствующие нормализации ситуаций по многим отдельным вопросам охраны природы, сохранения благополучной среды проживания населения, природопользования.

     Эти изменения, в основном, перераспределили права, ресурсы, обязанности, ответственность между уровнями власти и ведомствами при регулировании отношений в сферах ветеринарии, охраны здоровья граждан, охраны животного мира, охране окружающей среды, рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, организации и проведения экологической экспертизы.

     Так, с 1 января 2007г. полномочия по проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня от экспертных подразделений территориальных органов Росприроднадора и Ростехнадзора, организующих и проводящих государственную экологическую экспертизу, делегированы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.⁵

 

      Глава 3. Органы управления в сфере экологии,

     природопользования и охраны окружающей среды и их

     полномочия

 

     Анализ законодательства Российской Федерации показывает, что в нем широко используются различные термины и категории, так или иначе выражающие содержание управления в целом и природопользования и охраны окружающей среды в частности. Так, ст.110 Конституции РФ закрепляет, что исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ, а в ст.114 данного закона указывается, что Правительство обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области экологии.

     Категория "осуществляет" в данном случае связана с реализацией полномочий органов государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В других случаях юридический термин "осуществляет'" употребляется применительно к управлению.

     В соответствии с Федеральным законом о Правительстве Российской Федерации оно осуществляет координацию работы органов государственного управления по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ и т.д.

     Министерство природных ресурсов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

     Министерство природных ресурсов Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим вопросам:

     а) геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

     б) использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;

     в) использование и охрана водных объектов;

     г) эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

     д) охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;

     е) особо охраняемые природные территории;

     ж) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

     з) охрана атмосферного воздуха;

     и) обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

     к) совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

     Важнейшую роль в управленческой деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды играют подведомственные Министерству природных ресурсов РФ Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство водных ресурсов, а также Федеральная служба по гидрометеорологи и мониторингу окружающей среды, подведомственная непосредственно Правительству.

     Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральной службы и федеральных агентств. Оно самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в частности:

     - о порядке государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых;

     - о порядке постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса;

     - о порядке переоформления лицензий на пользование участками недр;

     - методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых;