Становление местного самоуправления в России. Особенности и тенденции использования городских территорий

Все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.

Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

В целом же периоду  деятельности Советов были присущи:

• некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;
• расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;
• попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;
• формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;
• создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную «автономизацию» местных Советов.

В 60—80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.

Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого  результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что устанавливая в очередном акте новые права Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.

Система местного самоуправления в СССР, в том числе  и в Российской Федерации в 80-е  гг. XX в. Характеризовалась следующим  образом. По Конституции СССР 1997 г. местные  Советы должны были руководить на своей  территории государственным, хозяйственным  и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны.

В пределах своих  полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения.

К исключительной компетенцией местных Советов относится:

• избрание и изменение составов исполнительных комитетов;
• образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.

Внимание к  проблемам самоуправления в нашей  стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Согласно Закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного само управления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

Историки, юристы и политологи оценивают «советский период развития и функционирования местного самоуправления в России следующим образом:

По мнению В.В. Еремяна и М.В. Федорова, для советского периода были характерны:

• во-первых, строгая иерархичность социальных отношений, структуры местных самоуправляющихся единиц (корпораций) обусловила установку на вертикальную подчиненность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917 г. Советы начали процесс объединения с выработкой соответствующих принципов функционирования по вертикали: волость (или город) - уезд - губерния - область - государство;
• во-вторых, не всегда демократические методы управления корпорацией формировали и соответствующие представления о структуре взаимоотношений как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления и институтов государственной власти. (Например, местные Советы рассматривали в качестве обязательных для себя решения всех вышестоящих Советов, Всероссийских совещаний и съездов Советов);
• в-третьих, функциональное содержание местной самоуправляющейся единицы (корпорации) - поселка, района и т. д. как, с одной стороны, регулятора политической мобилизации должно было, в конечном итоге, сформировать и двойственное понимание природы Советов. Вместе с тем на развитие Советов, их трансформацию из органов самоуправления в местные органы государственной власти и управления огромное влияние оказали исторические условия России. Одним из первых признаков, показавших изменение принципиальных основ функционирования и деятельности местных Советов, стал отказ от выборов и переход к системе так называемых «освобожденных работников», назначенных на руководящие должности вышестоящими Советами. Наконец, включение Советов в систему государственной власти и превращение страны в республику Советов снизу доверху — изначально противоречили самоуправленческой природе Советов.

По его мнению А.Н. Бурова, этот период в развитии местного самоуправления в России отличался следующими факторами:

1. Возникновение  «советской» системы местного  самоуправления явилось следствием  творческой активности «трудящихся  масс», их стремлением к истинному народовластию. Это соответствовало и доктринальным положениям большевистской партии с ее тезисом о необходимости упразднения государства как такового и переходу к «коммунистическому общественному самоуправлению». При этом земское и городское самоуправление были отвергнуты как «буржуазный пережиток».

2. Однако в  противовес доктринальной коммунистической  утопии реальная практика большевизма  пошла по пути конституирования  политической системы тоталитаризма  с его всеохватывающим контролем  общественной и частной жизни граждан. В рамках сконструированной тоталитарной общественно-политической системы местные Советы выступали в качестве низовой ячейки жест кой иерархической системы Советов, «узурпировавших» как законодательные, так и исполнительно-распорядительные, а порой и судебные функции.

3. Упраздненный  «буржуазный» принцип разделения  властей был заменен принципом  единства власти, который на поверку  обернулся диктатом партийного  бюрократического аппарата. В рамках  единого политического процесса  произошло своеобразное расширение единого субъектно-объектного конструкта («обратная узурпация» у Советов сколько-нибудь значимых управленческих функций).

4. В рамках  целостной политической системы  тоталитаризма местные Советы  реально выступали не в качестве  субъекта, а в качестве объекта властно-управленческого воздействия при решении наиболее важных вопросов, проявляя себя в качестве низовых органов государственной власти. В этом случае они выполняли чисто декоративную функцию маскировки тоталитарной сущности сформировавшегося в России политического режима.

5. При решении  второстепенных вопросов местной  жизни Советы в ряде случаев выступали в качестве субъекта управленческого процесса, но крайне узкое поле их функционирования не позволяло им выступать в роли реального органа общественной самодеятельности. Такая их функция в известной мере позволяла им компенсировать крайности тоталитаризма, канализируя энергию «трудящихся масс» в прокрустово ложе локальных действий и инициатив, не затрагивающих сущность сформировавшегося общественно-политического режима. В идеологическом плане это создавало у населения местных сообществ иллюзию «народовластия», «сопричастности» делам общества и государства, способствуя, таким образом, стабилизации политической системы тоталитаризма.

6. В период  апогея тоталитаризма («поздний  сталинизм») местные Советы были  низведены до роли «винтика»  сверхиерархизированной политической  системы и не могли уже выполнять  вышеобозначенную компенсаторскую  функцию.

7. Сверхцентрализация  политической системы нарушила устойчивость ее несущей опоры, поддерживаясь на плаву авторитетом харизматического лидера.

8. Для восстановления  динамического» равновесия системы  партийно политическая элита  пошла по пути известной (т.е.  имеющей свои пределы) децентрализации, снявшей социальное напряжение и придавшей низовым звеньям советской системы (местным Советам) определенную динамику. Расширение их прав и полномочий, некоторое укрепление их материальной базы, известная демократизация их структурирования и функционирования, вовлечение в местную самодеятельность более широких масс «трудящихся» предотвратили распад тоталитарной системы, придав ей как бы второе дыхание.

9. Вместе с  тем известная демократизация  политической системы («хрущевская  оттепель») ослабила всеохватывающий контроль партийного аппарата над общественно-политической жизнью страны, что вступило в противоречие с сущностью самой тоталитарной системы. В итоге обозначился новый виток «качания маятника»: тоталитарная система, исчерпав к тому времени возможности своего дальнейшего роста, вступила в период упадка и деградации (эпоха «застоя»).

10. Всеохватывающий  процесс деградации советского  общества обернулся также и  деградацией низовых звеньев  политической системы (местных  Советов). Они все более и более  теряли и без того весьма куцую самостоятельность, утрачивали свои связи с массами, без поддержки которых и без финансовой независимости переставали быть сколько-нибудь самоуправляющимися органами, олицетворяя своей деятельностью лишь государственную власть на местах. Этим и объясняется иждивенческий характер данного социального института в период «развитого социализма».

11. Принимаемые  центральной властью решения  по развитию хозяйственной самостоятельности  местных Советов не обуздали  ведомственный монополизм, т.к. для командно-административной системы он органичен. Отсутствие рыночных отношений обрекало местные Советы на фатальную зависимость от распределительного центра (центров), крайне суживая их материальную базу.

12. Предпринятые  в период «перестройки» меры по демократизации деятельности Советов способствовали их очередному «оживлению», создав, таким образом, предпосылки для решающего рывка в деле формирования местного самоуправления.