Административная юрисдикция

Административная  юрисдикция. 
 
Сложившаяся к настоящему времени основа административной юрисдикции включает в себя совокупность материально-правовых норм, регулирующих общественные отношения не только в связи с непосредственным применением мер административного взыскания, но некоторых иных мер административного принуждения. Известно, что даже абсолютно совершенные законы сами по себе не могут достигать тех целей, которые имел в виду законодатель, если отсутствует достаточно обеспеченный и четко отлаженный механизм их реализации. 
В настоящее время отмечается тенденция к увеличению значительного числа материально-правовых и процессуально-правовых норм, регулирующих отношения в области административной юрисдикции. С учетом их возрастающей роли в административной деликтологии, на наш взгляд, складываются предпосылки для формирования в перспективе новой отрасли права - административно-юрисдикционного права. Для такого вывода, как мы полагаем, имеются достаточно убедительные и теоретические, и правовые основания. 
Предметом правового регулирования в сфере административной юрисдикции являются общественные отношения, складывающиеся в связи с нарушением материальных административно-правовых норм, которое влечет применение установленных законом мер административного принуждения или мер общественного воздействия и воспитания. Таким образом, могут возникнуть процессуальные связи (отношения) между: субъектом административного деликта и государством; субъектом административного правонарушения и органом государственного управления либо иным органом, представителем общественной организации, правомочным совершать предусмотренные законом процессуальные действия и применять меры административного принуждения; субъектом административного деликта и потерпевшим, а также органом, исполняющим постановление (решение), вынесенное компетентным органом; органом административной юрисдикции и трудовым коллективом либо общественной организацией, товарищеским судом или комиссией по борьбе с пьянством, образуемой на предприятии, в учреждении, организации или их структурных подразделениях, которым передаются дела для рассмотрения по существу и т. п. Иными словами, складываются правоотношения, не связанные с управленческим служебным подчинением. Они являются предметом процессуального регулирования. Специфичен здесь и метод правового регулирования - государственно-властного подчинения, носящий императивный характер. В административно-юрисдикционном процессе обязательно участие государственного управления, иного органа, правомочного осуществлять административную юрисдикцию (или должностного лица этого органа), а также формирование смешанного типа - административной комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и т.п. 
Значительность нормативного материала в сфере административной юрисдикции сомнений не вызывает. Степень внутренней организации административно-юрисдикционных норм достигла достаточно высокого уровня - многие из них систематизированы и даже кодифицированы. В этой связи нельзя не отметить, что в определенном плане преодолен психологический барьер - проведена (по главам) кодификация материально-правовых и процессуально-правовых норм в законодательстве об административных правонарушениях. 
Говоря о структуре административно-юрисдикционного процесса, нельзя не заметить, что он, как и традиционные виды процессов (гражданского и уголовного, а теперь - и административного в широком смысле), представляет собой совокупность производств, каждое из которых имеет функциональное значение, определенную обособленность и завершенность. 
В административно-юрисдикционном процессе наблюдаются основания на действующем законодательстве определенная система процессуальных действий и правонарушений, характеризующих логической последовательностью и функциональной завершенностью. Структура административно-юрисдикционного процесса и административно-юрисдикционных правонарушений сложна ввиду множественности правовых оснований возникновения таких правоотношений и их субъектов, в том числе и субъектов правоприменения. В силу этого можно сказать, что административно-юрисдикционный процесс представляет собой правовое явление более широкое, чем собственно производство, так как каждое из названных нами производств специфично и представляет собой комплексное явление, несмотря на относительную простоту процедуры совершения некоторых процессуальных действий. 
Содержание административно-юрисдикционного процесса в значительной мере определяется задачами по реализации законодательства об административных правонарушениях, которое, на наш взгляд, является основой для конструирования определения понятия административно-юрисдикционного процесса. Административно-юрисдикционный процесс можно охарактеризовать как регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления, иных государственных и общественных органов и их должностных лиц по выявлению и пресечению административных правонарушений, рассмотрению дел по существу и применению к виновным гражданам и должностным лицам предусмотренных законом мер административного пресечения, взыскания, административно-восстановительных мер либо мер общественного воздействия и воспитания, а также мер по исполнению принятых постановлений (решений) в целях предупреждения правонарушений. Предметом административно-юрисдикционного процессуального регулирования являются общественные отношения, регулируемые административно-юрисдикционными нормами, складывающиеся в связи с нарушением административно-правовых предписаний при разрешении индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений не связанных с управленческим (служебным) подчинением.[8,83-89]

Административная  юстиция и административное судопроизводство. 
По справедливому замечанию Д. М. Чечота сам по себе термин "административная юстиция" внутренне противоречиво, так как содержит в себе различные по своей сущности понятия "администрация" и "юстиция". Администрация (administrate) - это управление, руководство (с точки зрения характера деятельности), а применительно к соответствующим органам и лицам - это система исполнительно-распорядительных органов государственного управления и их должностные лица. Юстиция (justitia) - это законность, справедливость, правосудие, а с точки зрения органов ее осуществляющих - это система судебных органов. Между управлением и правосудием существует различия, как в самом содержании деятельности, так и в органах ее осуществляющих. Управление основано на предусмотренной законом компетенции каждого административного органа, в рамках которой он действует. Административные органы осуществляют широкий круг полномочий, в том числе разрешение споров о праве (юрисдикционная деятельность) составляет значительную часть. Так согласно п. 7 ст. 101 НК РФ по выявленным налоговым органом нарушениям, за которые налогоплательщики - физические лица или должностные лица налогоплательщиков - организаций подлежат привлечению к административной ответственности, уполномоченное должностное лицо налогового органа, проводившее проверку, составляет протокол об административном правонарушении. Рассмотрение дел об этих правонарушениях и применение административных санкций в отношении должностных лиц организаций - налогоплательщиков и физических лиц - налогоплательщиков, виновных в их совершении, производятся налоговыми органами в соответствии с административным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 23.5 КоАП РФ налоговые органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренные статьей 14.5 (в части продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг без применения ККМ), статьями 15.1 (нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций), 15.21 (несоблюдение обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций) КоАП РФ. 
Правосудие состоит в применении права к установленным в судебном процессе юридическим фактам. Осуществляя правосудие, органы правосудия обеспечивают защиту прав. Это главная задача при осуществлении правосудия. Именно поэтому следует в общем виде согласиться со следующем определением правосудия как деятельности суда по гражданским, уголовным делам, делам, вытекающим из административных правоотношений, и делам об административных правонарушениях, осуществляемая в особой процессуальной форме, с участием сторон и других участников процесса, состоящая в установлении фактических обстоятельств дела путем исследования доказательств и в разрешении дела, т.е. применении соответствующего материального закона. В юридической литературе широко распространено мнение, что судьи, рассматривая дела об административных правонарушениях, действуют не как органы правосудия, а как органы управления. Это мнение высказано в работах проф. Бахраха, проф. Чечота. Более того, соглашаясь с тем, что рассмотрение дел о законности действий органов управления представляет собой административную юстицию, то есть правосудие по административным делам или управленческая деятельность, многие ученые считали, что рассмотрение дел об административных проступках как правовое явление не имеет название (Боннер А. Т, Бахрах Д. Н.). Такая позиция, возможно, связана с тем, что работы этих авторов выполнены много лет назад и не могли учесть последующих изменений в законе, в т.ч. и Конституции РФ 1993 г. Отсутствие нормативного материала затрудняло и научные исследования. 
Существует и иная точка зрения. Еще в 1970 г. некоторые ученые считали рассмотрение этих дел судьями "новой ветвью правосудия". Эта точка зрения не нашла тогда широкого понимания. Так, Анат Павл Шергин, утверждал, что рассматриваемая деятельность не может быть отнесена к правосудию, т. к.: 
1) Закон относит к правосудию только деятельность судов по рассмотрению гражданских и уголовных дел (ст. 154. К 1977 г); 
2) Административные взыскания применяются любым субъектом административной юрисдикции. В связи, с чем применение штрафа за совершение мелкого хулиганства судьей или начальником внутренних дел - тождественны по своей природе. С этой точкой зрения согласиться трудно: 
Во-первых, новая конституция закрепила, что судебная власть осуществляется и путем административного судопроизводства ( ч. 2 ст. 118); 
Во-вторых, при всей множественности субъектов административной юрисдикции суд занимает в этой системе особое место. Это связано и с исключительностью положения суда и с особой процессуальной формой и с особыми процессуальными гарантиями при разрешении дел; 
В-третьих, законодатель прямо назвал эту деятельность правосудием и ничем иным. Так, в ч. 2 ст. 1 ФЗ "О мировых судьях в РФ" отмечено, что мировые судьи осуществляют правосудие именем РФ п. 9 ст. 2 этого ФЗ определил, что к компетенции мировых судей относится рассмотрение дел об административных правонарушениях. Законодатель также отметил, что порядок осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях может устанавливаться законами субъекта РФ". Таким образом, существуют и законодательные и логические предпосылки для того, чтобы разрешение судьями дел об административных правонарушениях рассматривалась как правосудие. Мы также будем исходить из того, что рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях является правосудием. Более точно и полно этот вопрос отражен в АПК ст. 29 относит к компетенции арбитражных судов разрешение экономических споров, возникших из административных правоотношений. Этому посвящена гл. 25 УПК, следовательно, эта деятельность является правосудием. Если с точки зрения перечисленных особенностей правосудия и управления попытаться раскрыть содержание термина "административная юстиция", то можно прийти к такому его, толкованию, административная юстиция - это рассмотрение и разрешение споров в сфере управления (администрация) органами, осуществляющими правосудие (юстиция). Подобное определение является схематичным, лишь в какой то мере раскрывает содержание термина, но не дает еще ответа на вопрос о сущности самого понятия, самого института административной юстиции. 
Что же такое административная юстиция? Еще в средние века в Англии было допущено предъявление иска " к короне", те к королю и его чиновникам, то есть спор по поводу неправомочных управленческих актов. После Великой французской революции идея административной юстиции начала распространяться в Европе и стала повсеместной, не избежав, однако существенных национальных различий. Французская доктрина административной юстиции, признанная классической, зиждется на разделении властей. Схематично суть французской теории можно изобразить следующим образом, поскольку административный орган - особый субъект права, выступающий по роду своей деятельности в особые правоотношения (властеотношения), то оценку действий административных органов следует изъять из сферы судов общей юрисдикции и в связи с этим образовать особые учреждения, управомоченные рассматривать управленческие конфликты. Для рассмотрения административных споров в рамках специально организованных регионов создаются "административные трибуналы", рассматривающие дела по первой инстанции Апелляция может подаваться в Государственный совет, одна из секций которого рассматривает ее в составе трех членов Совета. Такова французская система, которую многие критикуют за то, что она не обеспечивает действительной независимости суда при разрешении споров (в состав административного трибунала входит правительственный комиссар, высший орган - Государственный совет, это чисто административный орган). Именно поэтому М. Д. Загряцков отмечал, что французская административная юстиция в большей мере администрация, нежели юстиция (правосудие) 
Немецкая система административной юстиции представляет собой единую систему юрисдикционного контроля за администрацией, но входящего в общую судебную систему, возглавляемую Верховным судом. Это означает, что для рассмотрения всех административных споров создаются административные суды, образующие специальную систему, от судов низшей инстанции до судов средней и высшей инстанции. Такая система существует параллельно системе судов общей юрисдикции, рассматривающей уголовные и гражданские дела. Административные суды в таком случае независимы от органов "активной администрации". Немецкая система существует с конца прошлого века и применяется помимо Германии в Австрии, Финляндии. 
Для англосаксонской системы права характерно то, что заинтересованные лица имеют право на обращение в общий суд для рассмотрения административного спора. В то же время для рассмотрения отдельных административных споров создаются в рамках отдельных ведомств специальные административные суды (трибуналы), которые не составляют единой системы. Эти органы называют еще квазисудебными. 
Как видно из сказанного, особенности административной юстиции в каждой стране достаточно существенны. Однако следует выделить несколько общих черт, которые характеризуют административную юстицию в целом: 
Во-первых, для всех систем административной юстиции характерно отнесение к её ведению споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами и юридическими лицами с одной стороны, и административными органами с другой. Круг и содержание этих споров индивидуальны в каждой отдельной системе административной юстиции, однако общим для всех споров является их административно-правовой характер. Как бы не различались между собой отдельные системы, общим является наличие спора об административном праве, характеризует административную юстицию, как спорную юрисдикцию по административным делам; 
Во-вторых, во всех системах административной юстиции в качестве юрисдикционного органа используется орган специально созданный или приспособленный к разрешению споров о праве. В одних случаях эту роль играют общие суды или специально созданные судебные органы. Следует заметить, что известный русский административист С. А. Корф не признавал наличие, административной юстиции, в государстве, где рассмотрением административных дел осуществляется обычными судами. В других случаях юрисдикционные функции возлагаются на специальные административные суды, организуемые вне системы общих судов и административных органов; 
В-третьих, система административной юстиции предполагает, что, рассмотрение и разрешение административных споров происходит в установленной законом процессуальной форме. Судебный процесс в административных судах построен по образцу общего судебного и нередко почти полностью его воспроизводит. Процесс в административных судах является гласным, публичным, устным, носит состязательный характер; 
В-четвертых, отличительным свойством административной юстиции является участие в административно-правовом споре органа управления, его должностного лица, действия или бездействия или акты, которых обжалуются (т.е. речь идет о споре между сторонами, связанными отношениями власти-подчинения); 
В-пятых, особенностью административной юстиции является публичный характер объекта правонарушения (публичные права и свободы), что, впрочем, не исключает нарушения одновременно и иных прав, не относящихся к публичным. Цель административной юстиции, как отмечали русские административисты Елистратов, Корф - защита "субъективных публичных прав граждан", "защита самого объективного порядка", то есть правопорядка, "обеспечение закономерности управления", гарантирование независимости административной власти. 
Суммируя все описанные признаки административной юстиции, следует в целом согласиться с определением административной юстиции , данным проф. Чечетом, в соответствии с которым под административной юстицией понимают рассмотрение и разрешение в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления, между гражданами и юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами - с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными либо приспособленными для разрешения административных споров. Обращаю внимание на то, что предложенное определение показывает, что существование административной юстиции не следует связывать с наличием административных судов. По справедливому замечанию М. Д. Загряцкова вопрос о том, следует ли передать рассмотрение спорных судебно-административных дел специализированным судам либо их необходимо оставить в ведении общих судов имеет второстепенное значение. Главным является лишь то, чтобы были обеспечены процессуальные гарантии. Следует все же заметить, что ст. 26 Закона "О судебной системе Российской Федерации" от 31.12.96 г. предусматривает создание специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел, статус которых устанавливается федеральным конституционным законом. Следует обратить внимание на то, что об административной юстиции можно говорить лишь тогда, когда разрешение административных споров осуществляется специальным юрисдикционным органом, отделенным от активной администрации и действующим в рамках соответствующей судебной процедуры. Именно поэтому заслуживает внимания позиция некоторых ученых, заключающаяся в необходимости расширения судебной юрисдикции по административным делам, т. к. именно 
судебная процедура со "всей роскошью процессуальной формы" (Загряцков) способна обеспечить объективное установление фактов и профессиональное применение материальных норм права. Лишь в судебном заседании можно достичь реализации принципов состязательности, возможности быть выслушанным, вынесения мотивированного решения. Более того, вполне обоснованно, на мой взгляд, позиция д. ю. н. Лория В. А. о целесообразности передачи на рассмотрение административных присутствий судов всех дел об административных правонарушениях (кроме дел о наложении взысканий на месте), а специальные юрисдикционные органы управления, рассматривающие сейчас дела об административных проступках, упразднить. Создание стройной системы административных судов сделает ненужными административные и иные комиссии, а также широкие полномочия административного усмотрения контрольно-надзорного характера, имеющиеся у многих должностных лиц. 
В юридической литературе высказано мнение о том, что еще одним из характерных признаков административной юстиции является отмена либо исправление незакономерного административного акта, происшедшее в результате рассмотрения в суде иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа управления). Это мнение высказано д. ю. н. проф. Бельским К. С., Бойцовой В. В. , Бойцовым В. Я. Следует лишь отметить, что отмена либо исправление незакономерного административного акта может происходить не только по заявлению гражданина, но и по иску юридического лица. Действительно, в ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены споры, которые возникают как из гражданских, так и из административных отношений. К административным относятся признание недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. К арбитражной подсудности относится также признание не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном порядке, а также обжалование отказа в государственной регистрации, взыскание с граждан и организаций штрафов, возврат бюджетных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном порядке с нарушением требований закона, или, иного нормативно-правового акта. Безусловно, что результатом рассмотрения любого управленческого дела, предметом которого является неправомерные, т. е. незаконные либо некомпетентные акты государственных органов, является либо отмена такого акта, либо его исправление. В отличие от этого статьи нового ГПК прямо определяют, что, суд может обязать принять акт, отменяющий незаконный управленческий акт. Вполне обоснованно учитывать этот признак административной юстиции, позволяющий, в совокупности с остальными, отделить этот правовой феномен от "активной" администрации с одной сторону и иных видов правосудия уголовного, гражданского, конституционного с другой. 
Подводя итог рассуждениям, определим административную юстицию или административное судопроизводство как правосудие по административным делам, осуществляемое в особой процессуальной форме судебными органами, путем разрешения спора, возникшего между административными органами и иными участниками вытекающего из административных правоотношений, результатом, которого является отмена, либо исправление незакономерного административного акта. Следует все же заметить, что также определение не единственное в юридической литературе. 
Исходя из сказанного, следует определить возможный объём и характер административного судопроизводства. Следует прежде всего установить природу соответствующих дел. Это - административные дела, возникающие в сфере государственного управления и регулирования, споры возникающие из административных правоотношений, дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления. Все эти дела по справедливому замечанию проф. Тихомирова можно разделить на четыре категории: 
Во-первых, обжалование гражданами актов и действий должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления, нарушающих права публичного характера. Речь идет об отказе провести регистрацию юридических действий, об ограничениях и нарушениях в процессе выборов, о препятствии к занятию должности на государственной службе. Сюда же примыкают составы административных правонарушений, совершаемых лицами, предусмотренные КоАП; 
Во-вторых, споры между гражданами, юридическими лицами и государственными органами, должностными лицами по поводу правовых актов государственных органов и должностных лиц. Это могут быть ненормативные акты Правительства, министерств, ведомств, а также региональных органов исполнительной власти. Это могут быть и нормативные акты, нарушающие права других органов, организаций и граждан. Например, согласно ст. 23 Федерального Конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" акты Правительства могут быть обжалованы в суд. В какой? В конституционный и высший Арбитражный Суд согласно их юрисдикции; 
В-третьих, тематические споры. В судебное практике уже появилось большое количество дел, связанных с актами и правонарушениями налогового, экологического, таможенного законодательства. 
В-четвертых, в сфере административного судопроизводства могут быть споры о компетенции в системе органов исполнительной власти. Случаев нарушений компетенции очень много. В субъектах федерации много скрытых и явных конфликтов между губернаторами и департаментами администраций. Сохраняют остроту и споры "по вертикали" между однородными федеральными и региональными органами. Сейчас они гасятся с помощью согласительных комиссий, но этого не достаточно. 
Заключение. 
Подводя итог этой работы, хотелось бы заметить, что административно-процессуальное право в России пока не сложилось; отсутствует и административно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Поэтому большое познавательное значение содержат процессуальные нормы, которые содержаться в КоАП. Они составляют содержание раздела IV «Производство по делам об административных правонарушениях». И основываясь только на этот материал можно исследовать такое правовое явление как административный процесс. 
На мой взгляд, нужно проводить глубокие исследования в области административно-процессуальных отношений. Особенно это актуально в настоящее время. 
Необходимо разработать административно-процессуальное право как самостоятельную отрасль права. Административный процесс должен вобрать в себя всё позитивное, что достигнуто предшествующим опытом развития процессуального законодательства, при этом необходимо учитывать современные тенденции развития права, в том числе и опыт зарубежного процессуального законодательства.