Административная реформа в Украине

ВСТУП

 

Як показує сучасна  світова практика, рівень суспільно-економічного розвитку, місце України серед  інших держав світової спільноти практично не залежать від наявності відповідних природних, у тому числі енергетичних, ресурсів, необхідних для забезпечення життєдіяльності того чи іншого народу. Дедалі більше і більше, особливо на початку ХХІ століття, на перший план виходить проблема ефективного управління наявними і залученими ресурсами.

Президент США Кеннеді під час свого президентства якось сказав, що наступне століття пройде під знаком змагання у сфері управління за досягнення його вищої ефективності. Тому організація високоефективного управління в будь-якій державі належить до кола вічно актуальних питань, значення яких ніколи не зменшується [1].

Значною мірою це стосується й України, яка після здобуття незалежності в 1991 році шукає собі шлях до гідного життя. Серед проблем, з якими зіткнулася Україна після вибору незалежного шляху розвитку, була і є, на жаль, до сьогодні проблема недосконалої владної організації і неефективної діяльності влади. Саме недосконала і неефективна діяльність влади, а не економічна криза, відсутність обігових коштів і платежів, брак інвесторів, корупція і недосконале законодавство є головною проблемою українського суспільства і держави.

У спадок від колишнього СРСР Україні залишилися разом з  іншими пережитками минулого режиму адміністративно-територіальний устрій та організація державної влади. І хоча за роки незалежності шляхом численних експериментів вони певною мірою вдосконалювалися, проте слід визнати, що це вдосконалення організації  і діяльності державної влади  є за своєю основою більше поверховим, ніж глибинним.

Одним із реальних способів створити високоефективну систему  управління державою є адміністративна  реформа. Про необхідність проведення в Україні адміністративної реформи  провідні політики і науковці заговорили відразу ж після проголошення незалежності. Очевидним було те, що новоутворена держава мусить мати і свою (а не успадковану від попередньої держави, заснованої на принципово інших засадах) організацію державної влади. ЇЇ головні засади були закріплені в Конституції України 1996 року, прийняття якої послужило імпульсом для розробки проектів проведення адміністративної реформи, яка нібито, за словами Віктора Януковича, проводиться достатньо успішно і до сьогоднішнього дня. Президент зазначив, що кінцевою метою її має стати значне підвищення ефективності державного управління та зниження рівня корупції в органах державної влади на всіх рівнях. Глава держави нагадав, що в рамках реалізації адміністративної реформи вже прийняті відповідні закони, які можуть ще вдосконалюватися [2].

На жаль, проміжні висновки не є втішними. Прихована боротьба за повноваження та функції, що відбувається під час переписування положень центральних органів виконавчої влади, не знаходить свого вирішення  та безкінечно затягує процес.

Фактично, єдині наслідки реформи сьогодні – це зменшення  кількісного складу Кабінету Міністрів  та укрупнення Міністерств, і збільшення повноважень в руках Президента України, що дуже далеко від задекларованого збільшення ефективності "вже сьогодні" [3].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. ПЕРЕДУМОВИ ПРОВОДЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ

 

За умов фінансової кризи загострюються  не скільки питання економічного розвитку країни, а скільки потреба для держави комплексно відповісти на виклики, удосконаливши саму систему державного управління та мобілізувавши всі можливі ресурси.   Адміністративна реформа, чи реформа публічної адміністрації, - найважливіший механізм досягнення ефективності державного управління.

За роки незалежності система державного управління радянського типу з властивими їй командними та адміністративними  підходами не була зламана. Європейські  пріоритети України, які всі 20 років  незалежності визнавалися як основні, не підкріплювалися реальними кроками.

Не було проведено комплексних  спроб реформувати державне управління та повернути його обличчям до громадян. Постійно збільшувалася кількість  органів, державних службовців та їх керівників. Фактично громадянин опинився перед армією чиновників, не знаючи, де шукати порятунку в довжелезних  коридорах влади.

Ефективне функціонування держави  неможливе без структурованої, упорядкованої  та дієвої системи державного управління. Система центральних органів  виконавчої влади в Україні була невпорядкованою через відсутність  принципів її побудови, заплутаний механізм підпорядкування та звітності.

Основним інструментом проведення адміністративної реформи є функціональне  обстеження органів виконавчої влади  та розробка рекомендацій і пропозицій щодо приведення їх системи та структури  у відповідність з функціями, які на них покладено. Системна оптимізація передбачає створення чіткої  структури виконавчої влади, де б її кожна частина була відповідальною за певну ділянку суспільних відносин, чиї б функції не дублювалися і не були б більшими за повноваження, були б спрямовані на розвиток та подальше вдосконалення системи влади в Україні [4].

Досить цікавим також є матеріал, опублікований на сторінці мережі аналітичних центрів України, що також підтверджує необхідність адміністративної реформи. Так, на питання, хто має формувати уряд, думки розділилися між Президентом та Верховною Радою. Половина опитаних вважають, що в Україні взагалі відсутнє реальне самоврядування. Майже 83 % вважають, що пересічний громадянин сьогодні не має можливості впливати на стан справ у державі. І половина опитаних відповіли, що державний апарат управління працює зовсім неефективно [5].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. КОНЦЕПЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ

 

2.1.Потенціал реформи

Не повторюючи численні матеріали  про суть напрацювань, які пропонувалося  реалізувати, скажемо лише кілька слів про конкретні наслідки, які ця реформа могла і мала дати українським  громадянам та політикам.

За результатами аудиту усіх функцій держави надлишкові функції  та повноваження держави мали бути скасовані. Функції, що залишились, мали бути перерозподілені між різними  типами органів влади: міністерство мало б лише розробляти політику, служба – надавати громадянам та юридичним  особам послуги, інспекція – наглядати  за дотриманням законодавства, а  агентство – розпоряджатися майном. Це мало б мати три важливих наслідки:

По-перше, змінилась би на краще система управління державою. Тобто державний апарат нарешті  би перетворився на інструмент, який здатен реалізувати курс, задуманий політиками, та обраний громадянами на виборах. Кожен почав би займатися своєю  справою, і "ручне управління" державою нарешті б припинилося. Міністерства би почали думати на перспективу, розробляючи політику, а не у ручному  режимі керуючи підприємствами та підзвітним майном. З’явилася б можливість і час для стратегічного планування, для спілкування з зацікавленими  сторонами. Чиновникам можна було б  нарешті перейти від режиму "гасіння  пожеж" до більш планомірної праці.

По-друге, ця реформа мала вставити у цю систему управління серйозні та системні запобіжники проти  корупції. Ситуація, коли одна й та сама людина чи орган і надає послуги  і контролює якість їх надання, стала  би неможливою.

По-третє, що особливо важливо  для громадян, реформа мала нарешті  створити "сервісну" державу –  державу зорієнтовану на надання  якісних послуг для громадян і  бізнесу за зрозумілою і необтяжливою процедурою. У разі створення окремих  органів, відповідальних лише за надання  послуг, а не інспектування, накладання штрафів та надання послуг, як це є зараз, роботу таких органів можна було б оцінити за кількістю та якістю наданих послуг. Мотиви та ідеологія діяльності органів змінилися б, як і мотиви їх робітників.

Як це мало бути зроблено? Якщо говорити про "класику жанру" в проведенні реформ, то для їх успішного  проведення повинно бути принаймні  три складові: суспільний запит, політична  воля, та зрозумілий план, підтримка  та участь в проведенні реформи всіх зацікавлених сторін (політичних сил, чиновництва, різних соціальних та економічних  груп).  

2.2.Як це робиться в Україні

На жаль, з цього набору присутнім є лише перший пункт. Наявність  політичної волі декларується (але  те, що відбувається з реформою зараз, ставить її наявність під серйозні сумніви). А з третьою складовою  взагалі повний туман.

Офіційно на папері ніде не було задекларовано:

1. Яка загальна мета, цілі та завдання адмінреформи - в чому причини поганого управління державою і для чого все це робиться.
2. Які терміни в цілому та які її етапи – чи все вже закінчено Указом Президента "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" та проектами законів, внесених від імені Президента до Парламенту, чи треба знову чекати чогось напередодні чергового свята?
3. Який комплекс заходів має бути проведений для досягнення цілей та завдань?
4. Хто буде проводити моніторинг реформи та які критерії успішності її проведення?
5. Які механізми реалізації реформи? Які закони та інші нормативно правові акти необхідно прийняти для зміни характеру суспільних відносин в царині вироблення політик, надання адміністративних послуг, контролю за їх якістю, зменшення рівня корупції……
6. Які ресурси необхідно затратити для реалізації реформи – людські, фінансові, інформаційні – яка ціна роблення і нероблення реформи?

Реформу розпочали "на ходу", якісь її аспекти пряснювались "по ходу справи". Відповідно і сама справа у процесі почала трансформуватися, реформа почала набирати нехарактерних  їй рис та змісту, а отже, навряд чи вже приведе до задекларованих результатів.

Рамковий документ, який би пояснив цілі, завдання, та наслідки від реформування так і не було прийнято. Давно розроблена Концепція  реформування публічної адміністрації  так і залишилася лежати у шухлядах Міністерства економіки. Паралельно, жоден  з натхненників реформ розгорнуто і  докладно не пояснював її суть основним зацікавленим групам (лише час від  часу Міністр юстиції Олександр  Лавринович давав інтерв’ю та натякав  на існування власних планів).

Очевидно, не будучи впевненими в успішності намірів та планів, політики вирішили їх і не декларувати.

Як наслідок – зовнішні експерти не знають, як оцінити реформу: результат не можна порівняти  з бажаним наслідком, якщо бажане ніде не було задекларовано. Більше того, люди, що мають реалізовувати реформу, самі чиновники у міністерствах, що пишуть нові положення про центральні органи влади – теж не до кінця  розуміють суть пропонованих змін.

Розробкою нових положень про міністерства займаються … самі міністерства за допомогою Координаційного  комітету з економічних реформ, створеного в Адміністрації Президента. І  в зв’язку з відсутністю офіційно задекларованої загальної концепції  реформування публічної адміністрації  кожне міністерство знову буде писати положення так, як йому це вигідно, тобто  додаватиме собі важелів адміністративного  впливу та ресурсів.

Законопроекти, що мали б  обмежувати апетити міністерств  та встановлювати правила реформи  та її зміст, вражають своєю половинчастістю.

По-перше, замість того, аби  розпочати з прийняття Законів, які б чітко описали зміст  нової системи органів влади, як того вимагає Конституція, реформатори розпочали з Указу Президента, який просто затвердив новий перелік органів влади і дав завдання писати нові положення. Чим нові органи мають відрізнятися від старих, Указ, само собою, не пояснив.

Але і проект закону "Про  центральні органі виконавчої влади" ( № 8055 - автор Президент України) є, напевно, найгіршим варіантом такого проекту закону, що розроблялися протягом останніх років – і теж мало що пояснює. Фактично, замість того аби нарешті прояснити структуру нової системи органів влади, цей законопроект констатує загальні речі, залишаючи систему значною мірою у існуючому стані.

Всього два приклади. Указом Президента була створена система ЦОВВ, що складається з чотирьох типів  органів – міністерства, служби, агенції та інспекції. Однак, в проекті  закону цього поділу вже немає. Є  лише міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Яка ж між  різними "іншими" принципова різниця  у функціях – не зрозуміло. А чим  більше закон дає можливостей  чиновнику вчиняти на свій розсуд – тим більше його корупційний  потенціал і шанси, що чиновництво  загальмує реформу та перетрактує  її на власний лад.

Другий приклад. Ну аж ніяк наші посадовці не можуть відійти  від можливостей адмініструвати державну власність. Тому проект й передбачає, що міністр: "утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи, організації, що належить до сфери управління цього міністерства, затверджує їхні положення (статути), призначає на посади за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та звільняє з посад їх керівників, крім випадків, установлених законом, здійснює у межах своїх повноважень інші функції з управління об'єктами державної власності" Навіщо ж тоді створюються агенції? Ніби створювали міністерство, яке не має опікуватися оперативною діяльністю, а розробляти політику, а тут знову повертаються до старої практики.