Административно-правовой договор

 Административно-правовой договор 
В последние годы появился новый вид актов, касающихся форм управленческой деятельности, – так называемые административно-правовые договоры (соглашения). К ним относятся: договоры, заключаемые в соответствии со ст. 11 Конституции о разграничении предметов ведения, полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами; договоры (соглашения) между странами СНГ по различным вопросам управленческой деятельности; договоры (контракты) о приеме на государственную (в том числе военную) службу. 
Статья 78 Конституции предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъекта Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, наоборот. 
24 июня 1999г. принят Федеральный закон «О принципах, порядке разграничения предметов ведения, полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем определяются такие основные понятия, как предмет ведения, компетенция, полномочия органов, договор, соглашение. Договором называется правовая форма разграничения предметов ведения, полномочий между органами государственной власти, а соглашением – правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации друг другу осуществления части своих полномочий. 
Соглашением называется правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации друг другу осуществления части своих полномочий. Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную, публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разграничение договоров на частноправовые, публично-правовые. К последним, относится административный договор. 
Административный договор представляет собой вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или обеих договаривающихся сторон. Такие договоры довольно часто называются соглашениями. 
Для административного права важно прежде всего то, что касается сферы исполнительной власти. Так, согласно названому закону, предметами соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: передача осуществления части полномочий; условия, порядок их передачи; материально-финансовая основа их передачи; формы взаимодействия, сотрудничества при исполнении положений соглашения, иные вопросы, связаные с исполнением положений соглашения. 
К числу основных принципов разграничения предметов ведения, полномочий при заключении договоров, соглашений законом отнесены принципы: конституционности; верховенства федеральной Конституции, федеральных законов; равноправия субъектов Федерации; недопустимости ущемления прав, интересов субъектов Федерации; согласования интересов Федерации, ее субъектов; добровольности заключения договоров, соглашений; обеспеченности ресурсами; гласности заключения договоров, соглашений. 
Закон определил также процедуру подготовки договора, соглашения; одобрения или отклонения проекта договора, соглашения; подписания, опубликования, вступления в силу, внесения изменений, дополнений в них. 
Таким образом, из закона следует, что соглашение является самостоятельной правовой формой реализации исполнительной власти. При этом соглашение, проект которого одобрен Правительством РФ, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, должностным лицом, которое уполномочено субъектом Федерации на подписание соглашения. Разумеется, ни одна из сторон такого соглашения не выступает в роли субъекта управления по отношению к другой. Договор же – это правовая форма регулирования взаимоотношений между органами государственной власти Федерации, ее субъектов. Он носит комплексный характер, так как выражает задачи, функции всех ветвей (законодательной, судебной, исполнительной) власти Федерации, ее субъектов, заключивших договор. 
В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, а оформляется поступление приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы. Следовательно, в этом случае договор сам по себе непосредственно не является юридическим фактом, т.е. не порождает конкретные государственно-служебные отношения. Он предшествует приказу, является предварительным соглашением для последующего издания того правового акта, который, послужит основанием вступления гражданина в должность с предоставлением ему общих прав, возложением на него обязанностей государственного служащего. 
Согласно Федеральному закону от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности, военной службе», Указу Президента от 16 сентября 1999 г. «Вопросы прохождения военной службы», при поступлении граждан на военную службу в соответствующих случаях оформляется контракт с Министерством обороны или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором закон предусматривает военную службу, а зачисление на воинские должности, перемещение по службе, другие изменения в служебном положении производятся другими правовыми актами. 
Оценивая проблему административно-правовых договоров (соглашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего, наиболее отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридически-властной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по сути не являясь. В случае заключения контрактов они требуют последующего юридически-властного волеизъявления полномочного исполнительного органа (должностного лица); достижение соглашения между различными субъектами государственно-управленческой деятельности также затем требует соответствующего юридически-властного оформления. В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретные административные правоотношения, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта управления в виде издания индивидуального правового акта (например, приказа о назначении на ту или иную должность). В других случаях результатом соглашения может быть издание нормативного административно-правового акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт. 
Сейчас можно говорить о нескольких вариантах подхода к пониманию сути рассматриваемой проблемы. 
1) Договоры (соглашения) смешаного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются частично, наряду с юридическими инструментами, используемыми иными отраслями российского права. 
2) Договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударствеными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы, т.п.), представляющие, собой предшествующие принятию односторонего юридически-властного решения отношения типично горизонтального варианта. Исполнительный орган в такого рода соглашениях, тем не менее, в определеном объеме проявляет себя в качестве государствено-властного субъекта, т.е. он вправе в односторонем порядке изменить условия договора или расторгнуть его, т.е. действовать в «вертикальном» варианте, что, однако, не изменяет саму природу договора, а, скорее, имеет отношение к его реализации. Значит, даный тип договорных связей не является категорически административно-правовым. 
3) Договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации. Это — собствено административно-правовые соглашения. Но они не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собствено средством управляющего воздействия. Вообще же признание возможности не только горизонтальных, но, вертикальных договоров является предметом дальнейшего научного исследования. 
Таким образом, проблема административных договоров решается неоднозначно.