Административно-правовые отношения

2) Административно-правовые отношения характерны тем, что их участниками (сторонами) могут быть самые разные субъекты: каких-либо общих ограничений на этот счет не существует. Это означает, что в них участвуют не только государственные органы, на которые возложена реализация задач и функций исполнительной власти (или органы государственного управления). Широкие по содержанию задачи непосредственного руководства в важнейших областях жизни государства и общества предполагают реальность их выполнения только в условиях, когда эти органы находятся в правовых отношениях с «управляемыми», т.е. с государственными и негосударственными организациями, с гражданами. Без такого рода правоотношений само государственное управление превращается в фикцию. Значит, участниками административных правоотношений могут быть все, чьи права и интересы так или иначе связаные осуществлением государственно-управленческой деятельности.

3) Административно-правовые отношения возникают при обязательном участии особого субъекта - носителя полномочий государственно-властного характера. Природа государственно-управленческой деятельности такова, что отношения, возникающие в процессе ее практического осуществления, требуют наличия особого субъекта. В таком качестве всегда выступает та сторона этих отношений, в руках которой концентрируется власть. Очевидно, что в подобной роли может выступать субъект исполнительной власти (исполнительный орган, должностное лицо). В этом заключается субъектная особенность административно-правовых отношений. Второй стороной могут быть все другие возможные участники этих правоотношений. Данная особенность административных правоотношений прямо вытекает из властной природы государственно-управленческой деятельности, субъекты каковой наделяются административно-правовыми нормами соответствующим объемом юридически-властных полномочий, необходимых для осуществления задач и функций исполнительной власти. Соответственно в руках таких субъектов концентрируется власть в виде «единой управляющей воли», что ставит их в приоритетное по отношению к другим сторонам правоотношений положение. Фактически речь идет о том, кто в состоянии выразить это властное начало в административно-правовых отношениях. Логически обоснованный ответ предполагает признание того, что, поскольку в административно-правовых отношениях опосредуется исполнительная власть, т.е. государственная власть в ее исполнительном (исполнительно-распорядительном) варианте, волю и интересы государства в состоянии выразить только тот, кто выступает в рамках этих отношений от имени государства, является официальным представителем государства.[26] Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспечением управленческих целей и задач государства; в них, соответственно, не может не найти своего непосредственного выражения публично-правовой, т.е. государственный интерес. Выражаемое в них властное начало является средством волевого регулирования управленческих процессов и сознательно-волевого поведения их участников, т.е. руководство поведением людей. Ни граждане, ни различного рода негосударственные формирования не наделены полномочиями по осуществлению государственной деятельности, полномочиями выступать от имени государства, хотя и могут быть участниками административно-правовых отношений. В силу этого между гражданами или между негосударственными формированиями административно-правовые отношения возникать не могут. Каждый из них может решить вопрос своей жизни и деятельности. Но этого явно недостаточно для того, чтобы выражаемая ими воля приобрела качества, характеризующие государственную волю. Выражаемая ими в административно-правовых отношениях воля в силу этого вторична. В соответствии с общими закономерностями социального управления первичной является единая управляющая воля государства, конкретные выразители которой -- субъекты, выступающие от имени Государства и наделяемые для этого полномочиями государственно-властного характера. Иначе говоря, в административно-правовых отношениях одна сторона всегда действует властным методом, обладая необходимой юридической властью, данной ей государством, т.е. такой участник отношений, которому административно-правовые нормы отводят роль субъекта управления в рамках общей формулы управления - «субъект-объект».

4) Административно-правовое отношение - властеотношение. Эта его особенность вытекает из предыдущей характеристики, а также из того, что общественные связи, возникающие в сфере государственного управления, т.е. управленческие отношения, строятся на началах «власть - подчинение». Административное право исходит из признания того факта, что в регулируемых им общественных отношениях приоритетны позиции, характеризующие административно-правовой статус одной стороны. Вследствие этого административно-правовыми нормами закрепляется отсутствие юридического равенства сторон, ибо юридически-властные полномочия концентрируются в руках одной стороны. Данная особенность административно-правовых отношений предопределена важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности, в процессе осуществления которой реализуется исполнительная власть. В этих правоотношениях властное начало выражается непосредственно, а потому и является главным признаком, отличающим их от иных правоотношений. В принципе властное начало можно обнаружить, например, в порядке возникновения многих финансовых (особенно налоговых) правоотношений, а также отношений в природоохранной сфере, в сфере предпринимательства и т.п. Но в иных областях правового регулирования оно не является доминирующим. Таким образом, для административно-правовых отношений в наибольшей степени характерно проявление властной природы права.[27]

5) Административно-правовые отношения имеют своим объектом действия, поведение людей - участников управляемых процессов. С учетом сознательно-волевого характера социального управления власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, является средством волевого регулирования. Отсюда следует, что поведение (действия) управляемых опосредуются их волей и сознанием. Эти два момента необходимо учитывать при определении объекта административно-правового отношения. Действия, деятельность, поведениереальный объект подавляющего большинства административно-правовых отношений. Объект правоотношения логично совпадает с объектом правового регулирования или воздействия. Действия, совершаемые по поводу определенных внешних предметов (вещей, имущества), являются дополнительным элементом характеристики административно-правовых отношений, позволяющим получить ответ на вопрос: по какому поводу совершаются действия.

6) Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон (исполнительного органа, гражданина и т.п.), однако согласие или желание второй стороны не является обязательным условием их возникновения. В этом, в частности, состоит их главное отличие от условий возникновения отношений гражданско-правового типа. Соответствующие действия совершаются сторонами административно-правовых отношений в силу требований административно-правовых норм. Это в равной степени относится как к исполнительным органам, так и к гражданам и т.п. При этом предусматриваются такие условия, когда инициатива возникновения правоотношений может иметь место и вопреки желанию второй стороны. Так, участие властвующего субъекта в административно-правовых отношениях уже предполагает, что ему предписывается в определяемых административно-правовой нормой условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных правоотношений. В подобных случаях, например, исполнительный орган или должностное лицо обязаны по собственной инициативе и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом в договорные связи с другой стороной. Для него подобные действия являются мерой не возможного, а обязательного поведения. Так, при обнаружении факта совершения административного правонарушения полномочное должностное лицо юридически обязано возбудить производство по привлечению виновного к административной ответственности, несмотря на возможные возражения со стороны нарушителя.[28] Показательны также характерные для управленческой действительности случаи, когда вышестоящий исполнительный орган дает обязательное для нижестоящих органов (должностных лиц) предписание, хотя оно и может вызвать возражения адресата. Сам факт предписания (юридическое действие) уже создает административное правоотношение. Соответственно исполнительные органы реализуют в одностороннем порядке принадлежащие им полномочия и возлагаемые на них юридические обязанности. Конечно, административное правоотношение может возникать и по инициативе граждан, причем и оно далеко не во всех случаях может соответствовать чисто служебным интересам исполнительного органа или должностного лица (например, при обжаловании неправомерных управленческих действий). [29]Для граждан вступление в административно-правовые отношения (имеется в виду инициатива с их стороны) не является обязанностью, это предоставляемая им административно-правовой нормой юридическая возможность. Но этой возможности соответствуют определенные юридические обязанности исполнительного органа (должностного лица). Последний при этом действует не в силу своих желаний или нежеланий, а в силу требования административно-правовой нормы. В целом возникновение административно-правовых отношений по инициативе субъекта исполнительной власти есть реализация принадлежащих ему властных полномочий. Но это не означает, что он использует их для «подчинения» второй стороны. Категория власти в подобных случаях свидетельствует о том, что (в примере с подачей гражданином жалобы) только данный орган наделен полномочиями юридически-властного характера, что позволяет ему (и только ему) решить данное дело. Необходимо отметить, что возможность возникновения административных правоотношений без согласия второй стороны обоюдна и для исполнительного органа (должностного лица), и для другой стороны. Иначе говоря, инициатива их возникновения практически не зависит от положения, которое занимает та или иная сторона, что свидетельствует о том, что с внешней стороны волеизъявления сторон имеют равное значение. Внутреннее же содержание правоотношений свидетельствует о другом -- об их юридической неравнозначности (намек на отсутствие отношений договорного типа). Наиболее типичные варианты возникновения административных правоотношений по инициативе «сверху» (собственная инициатива исполнительного органа, например) следующие: установление конкретных юридических предписаний (запретов, разрешений и проч.)» обязательных для второй стороны; применение мер юридически-принудительного характера в их отношении (например дисциплинарная или административная ответственность). Наиболее типичные варианты проявления инициативы невластвующих субъектов (например граждан) в возникновении административно-правовых отношений следующие: совершение правомерных действий, влекущих за собой определенные юридические обязанности властвующего субъекта (например подача заявления, жалобы и т.п.), - собственно инициатива; совершение неправомерных действий, влекущих за собой применение властвующим субъектом санкции, предусмотренной административной нормой, - квазиинициатива. Важная юридическая деталь: возникновение административно-правовых отношений по односторонней инициативе исполнительных органов не подавляет инициативу второй стороны. «Принудительное» возникновение их возможно, но лишь в случаях совершения правонарушений в сфере государственного управления. Еще одна не менее важная деталь: в случаях, когда инициатором возникновения административных правоотношений является не властвующий субъект (например гражданин), фактически имеются достаточные основания для признания такого порядка также односторонним. Но это относится лишь к «технологии» возникновения правоотношений, что не может свидетельствовать о совпадении «односторонности» в подобном смысле с «односторонностью», характерной в целом для административно-правового статуса субъекта, наделенного полномочиями юридически-властного характера. Наконец, еще одна важная деталь. Инициатива сторон не всегда является непосредственным основанием (условием) для возникновения административно-правового отношения. Имеются в виду случаи, когда административно-правовые нормы предусматривают необходимость предшествующего возникновению правового отношения согласования (соглашения) с заинтересованной стороной некоторых условий будущего одностороннего решения. [30]

7) Для административно-правовых отношений характерно, что возможные споры между их сторонами разрешаются в особом порядке. Как правило, разрешение подобных споров (например, при оспаривании правовых актов или действий) отнесено к компетенции исполнительных органов (должностных лиц), которые наделены необходимыми юридически-властными полномочиями, позволяющими им непосредственно, т.е. без обращения в судебные органы, решать спорные вопросы применения норм административного права. Так, гражданин, не удовлетворенный принятыми в его адрес решениями или совершенными действиями, вправе оспаривать их перед вышестоящей управленческой (административной) инстанцией (вышестоящей по отношению к спорящим). Разрешение спора осуществляется в подобных случаях в административном, т.е. во внесудебном порядке. Правовой формой разрешения спора является односторонний юридически-властный акт полномочного органа (должностного лица) по предмету спора. Известно, что гражданско-правовые споры разрешаются в судебном или арбитражном порядке, а также по взаимному соглашению сторон. Довольно часто действующее законодательство предусматривает и для разрешения административно-правовых споров судебный порядок. Он может быть самостоятельным (например, обжалование на основании ч. 2 ст. 46 Конституции РФ) либо альтернативным (жалоба может быть подана по административной линии или в суд).

8) Для административно-правовых отношений характерно, что в случае нарушения их участниками требований административно-правовых норм виновная сторона несет ответственность перед государством в лице его органов. В гражданских правоотношениях стороны несут ответственность друг перед другом. В административно-правовых отношениях нарушения означают посягательство на интересы государства, выражаемые непосредственно в процессе государственно-управленческой деятельности, т.е. на публично-правовые интересы. В конечном счете, такие нарушения (конечно, с учетом их характера и тяжести) наносят ущерб процессу практической реализации исполнительной власти. В силу этого субъекты исполнительной власти наделены полномочиями по самостоятельному и одностороннему воздействию на виновную сторону (будь то физическое или юридическое лицо) путем применения установленных мер дисциплинарной или административной ответственности.[31] Если нарушением административно-правовых норм нанесен материальный ущерб другой стороне, то он возмещается в судебном порядке на основании норм гражданско-процессуального законодательства. В предусмотренных законодательством случаях возможна ответственность и в судебном порядке (например за совершение административных правонарушений). Речь пока шла об ответственности подчиненных (дисциплинарная) и граждан (административная). А как отвечают за нарушения требований административно-правовых норм исполнительные органы? Проблема ответственности исполнительных органов еще не решена окончательно, хотя сам принцип их ответственности постоянно фиксируется в соответствующих нормативных правовых актах. Действует и конституционная норма, в соответствии с которой «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53 Конституции РФ). Реально ответственность органов государства, представляющих в административных правоотношениях исполнительную власть, сводится к персональной ответственности их руководителей, а также действующих от их имени должностных лиц. Что же касается ответственности исполнительных органов, то она характеризуется как позитивная, что означает не что иное, как их подконтрольность и подотчетность. Свое выражение она находит в закрепленной в положениях об этих органах государства формуле (не всегда четко выраженной) -- например, министерство отвечает за проведение государственной политики в порученной ему сфере деятельности. К сожалению, если раньше такая формула непременно содержалась в положениях об органах исполнительной власти, в настоящее время она представляет собой редчайшее исключение, так как практически отсутствует в положениях о федеральных органах исполнительной власти, в законодательстве об органах исполнительной власти субъектов РФ и даже в Федеральном законе о Правительстве РФ. Между тем, в числе основных принципов деятельности Правительства РФ значится и ответственность. Установлено также, что вышестоящие органы исполнительной власти обязаны соблюдать права нижестоящих. Нарушение данного требования должно по логике вещей влечь за собой соответствующую ответственность. Но каких-либо четких юридических норм на этот счет нет. В равной мере это относится и к ответственности нижестоящих органов. Не решена и проблема ответственности в административно-правовых отношениях в материальном (имущественном) выражении. Правовые нормы предусматривают меры административной ответственности для юридических лиц. Однако и они не имеют прямого отношения к исполнительным органам, так как они не являются юридическими лицами. Таким образом, ответственность органов исполнительной власти фактически «преломляется» в персональной ответственности их руководителей и должностных лиц (дисциплинарная, а иногда и административная ответственность). Одновременно как действующий массив нормативных правовых актов, так и управленческая практика свидетельствуют о том, что при нарушении исполнительными органами норм действующего законодательства (в рамках административных правоотношений, в частности) к ним могут быть применены соответствующие меры принудительного характера, не являющиеся, однако, мерами юридической ответственности (например приостановление либо отмена правового акта и т.п.).[32] Разумеется, нет оснований для провозглашения принципа взаимной ответственности сторон административно-правового отношения, так как ответственность всегда индивидуальна. Таковы наиболее значимые особенности административно-правовых отношений. Очевидно, что многие из них совпадают с характерными чертами управленческих отношений, о которых шла речь при определении предмета административного права. Это закономерно, ибо административно-правовые отношения суть облеченные в правовую форму управленческие отношения. Следует к изложенным сведениям добавить, что для административно-правовых отношений свойственна организационная суть. Именно в рамках административно-правовых отношений закрепляются и обеспечиваются необходимые для практической реализации исполнительной власти организационные условия: структурные (образование исполнительного аппарата); кадровые (государственная служба); Материальные и проч. Вместе с тем, в рамках именно административно-правовых отношений обеспечивается «непосредственно организующая» государственно-управленческая деятельность. Следовательно, административно-правовые отношения можно характеризовать в качестве юридически выраженных организационных отношений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Подводя итог вышесказанному можно получить обобщенную характеристику предмета административного права, т.е. тех общественных отношений, которые урегулированы нормами административного права. Это такие управленческие отношения как:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере внутренней жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне властных функций и полномочий.

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное расследование уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансовыми, финансовое право. Поэтому необходимо в определении предмета административного права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Российской Федерации

Список используемой литературы:

I.  Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2.       Кодекс об административных правонарушениях РФ. – М., 2003

3. О концепции правовой информатизации России: Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 года // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 27. Ст. 2521.

II. Литература

4.       Алексеев С.С. Общая теория права. Т1, - М., 1981

5.       Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.,1996

6.       Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 1996

7.       Бахрах Д. Н. Административное право., - М., 2006

8.       Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г.Административное право. – М., 2003

9.       Григорян С.А. Административное право. - Ростов н/Д., 2002

10.   Кикот В.Я. Административное право.–М., 2003

11.   Козлов Ю.М. Административное право. – М., 2005

12.   Козлова Ю.М., Попова Л.Л. Административное право. – М., 1999

13.   Попова Л.Л. Административное право.. – М., 2002

14.   Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. - Саратов, 2003.

[1] Бахрах Д. Н. Административное право: Уч. - М: НОРМА, 2006

[2] А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО ТЕИС, 1996г

[3] Административное право. В.Я.Кикот. –М: Юнити-Дана, 2003

[4] Административное право. Б.Н.Габричидзе, А.Г.Чернявский. – М.:Проспект, 2003

[5] Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. - М., 2001.

[6] Алексеев С.С. Общая теория права . Т1,., Москва, 1981 - С.245

[7] Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. - М., 2001. –С. 36

[8] Козлов Ю.М. Административное право. – М., 2005 – С. 98

[9] Козлов Ю.М. Административное право. – М., 2005 – С. 101

[10] А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. -  М., 1996 – С.67

[11] А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. -  М., 1996 – С.68

[12] Кикот В.Я.Административное право.. –М., 2003 – С.56

[13] Григорян С.А. Административное право. - Ростов н/Д., 2002 – С. 57

[14] Григорян С.А. Административное право. - Ростов н/Д., 2002 – С. 62

[15] Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1996 – С. 37

[16] Габричидзе Б.Н. , Чернявский А.Г. Административное право. – М., 2003  - С. 78

[17] Габричидзе Б.Н. , Чернявский А.Г. Административное право. – М., 2003  - С. 79

[18] Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993. 25 декабря.

[19] Попова Л.Л. Административное право. – М., 2002 – С.98

[20] А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. –

М., 1996 – С. 43

[21] А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. –

М., 1996 – С. 46

[22] Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993. 25 декабря.

[23] Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. - Саратов, 2003.

[24] Алексеев С.С. Общая теория права. - М, 1981 г., Т.1. - С. 102

[25] Алексеев С.С. Общая теория права. - М, 1981 г., Т.1. - С. 102

[26] Алексеев С.С. Общая теория права. - М, 1981 г., Т.1. - С. 104

[27] Алексеев С.С. Общая теория права. - М, 1981 г., Т.1. - С. 106-107

[28] Алексеев С.С. Общая теория права. - М, 1981 г., Т.1. - С. 108-110

[29] Алексеев С.С. Общая теория права. - М, 1981 г., Т.1. - С. 111-113

[30] Алексеев С.С. Общая теория права. - М, 1981 г., Т.1. - С. 114-115.

[31] Алексеев С.С. Общая теория права. - М, 1981 г., Т.1. - С. 117-120

[32] Алексеев С.С. Общая теория права. - М, 1981 г., Т.1. - С. 121- 123