Адміністративні послуги, як інститут адміністративного права

Додаткові послуги - це такі послуги, отримання чи неотримання яких не впливає на реалізацію основних прав приватної особи, закріплених Конституцією і Законами України. Це послуги, що надаються понад загальноприйнятий рівень (мінімум) життєдіяльності. До таких послуг можна віднести дозвіл на придбання (не реєстрацію, а придбання) зброї, видачу посвідчення мисливця, видачу посвідчення на право керування транспортним засобом, видачу контрольної картки обліку добутої дичини і порушень правил полювання, видачу дозволу на любительську рибну ловлю, зміну прізвища, ім’я та по батькові, проведення акредитації, здійснення в певних випадках сертифікації, верифікації, нострифікації, акредитації тощо. Такі послуги суттєво не впливають на життєзабезпечення людини, носять «надлишковий» або допоміжний характер задоволення потреб по інтересах тому, звичайно, не викликають питань щодо їх оплатності.

У загальноприйнятому розумінні  надання послуги передбачає її оплатність не є виключенням й надання адміністративних послуг. поширена серед вчених юристів думка, що адміністративні послуги є певним оновленням змісту адміністративного права має своє право на існування, якщо не більше — адміністративні послуги формують певним чином і адміністративний процес. Але автор презентує своє бачення цієї проблеми у частині оплати за надані послуги.

Насамперед усі державні інституції і ті, що надають адміністративні послуги, утримуються за кошти державного чи місцевого бюджетів, що наповнюються тими ж самими (фізичними чи юридичними) приватними особами, яким надаються адміністративні послуги. Отож, ми наймаємо чиновників на роботу, утримуємо їх і за виконання ними своїх обов’язків, завдань і функцій держави, повноважень щодо надання послуг маємо окремо, додатково їм сплачувати.

Така ситуація склалася в  результаті законодавчо неврегульованого, побудованого за аналогією цивільно - правових конструкцій і запровадженого в сферу публічних відносин сумнівного походження інституту адміністративних послуг, який здійснює вплив на приватну особу — учасника управлінських відносин не тільки організаційно, а й матеріально. На підставі цього при державних інституціях утворилися чисельні госпрозрахункові, інколи під назвою державні підприємства, установи, заклади, окремі підприємці для надання адміністративних послуг, обов’язковість яких є необхідною умовою для реалізації прав, свобод і законних інтересів приватної особи в публічній сфері і, зрозуміло, не безкоштовно, а з метою отримання прибутку. Це провокує зрощування державних інституцій з бізнесовими структурами. Проникнення у сферу управління бізнесу перетворює управління із державної інституції в ринкову, відбувається капіталізація державного управління і складається псевдодемократична система реалізації і захисту прав, свобод і законних інтересів приватних осіб. У осіб, які здійснюють управління державою чи справами держави відбувається заміщення правових та моральних цінностей матеріальними. Плата за обов’язкові державні послуги одержує своє офіційне визнання і це не небезпечно для суспільства. Тому щоб частково нейтралізувати негативні наслідки, на думку автора, є два напрямки:

• перший найбільш радикальний — адміністративних послуг зовсім не існує,а є лише сумлінне, безоплатне виконання органом владних повноважень своїх обов’язків, а за вчинення дій, які є необхідною умовою для реалізації прав приватної особи відшкодовуються лише фактичні витрати на виготовлення відповідною адміністрацією акту, що на сьогодні не реально. Процес капіталізації державного управління розпочався і, крім того, є певні правові та наукові обґрунтування щодо адміністративних послуг;
• другий найбільш об’єктивний. Оскільки послуга як соціальне явище реально існує варто терміново врегулювати надання послуг на законодавчому рівні та чітко визначити умови надання: оплатно чи безоплатно. На наш погляд, оплатно можуть надаватися тільки додаткові (необов’язкові) послуги, а обов’язкові послуги, неотримання яких переслідується юридичною відповідальністю, мають надаватися на безоплатній основі і як виключення можна лише допустити відшкодування фактично витрачених затрат, але не оплату за саму діяльність органу владних повноважень. проте вивчення стандартів надання адміністративних послуг, передбачених нормативними актами [2,5,6,8] дає підстави вважати, що головною метою надання послуги є отримання прибутку органом владних повноважень, його структурними підрозділами чи державою в цілому і ніякої «людиноцентристського» напрямку, про який так часто нагадують провідні науковці та політики тут немає.

Залишається ціла низка не вирішених питань, а саме:

• не визначено на законодавчому рівні поняття, ознаки та види адміністративних послуг;
• має місце надання адміністративних послуг підприємствами, установами,

закладами, що не мають статусу бюджетних організацій;

• справлення плати за надання адміністративних послуг здійснюється без надання інформації споживачеві про економічне обґрунтування фактичних витрат,пов’язаних з їх наданням;
• поділ однієї за змістом адміністративної послуги на кілька платних послуг;
• невизначеність критеріїв: за якими відповідна діяльність органів владних повноважень може бути віднесена до адміністративних послуг; за якими послуги поділяються на платні та безоплатні; за якими встановлюється вартість послуги;
• за якими здійснюється розмежування функцій управління і безпосередніх обов’язків органа владних повноважень (посадової особи) щодо надання адміністративних послуг тощо.

З огляду на аналіз особливостей надання адміністративних послуг доцільно

зробити декілька висновків:

• висновок перший: адміністративна послуга — це вчинення органом (посадовою особою) владних повноважень дій, які забезпечують юридичне оформлення надання суб’єкту звернення відповідних повноважень, що спрямовані на набуття, зміну чи припинення прав і обов’язків для задоволення власних потреб морального, матеріального або особистого характеру. Предметом адміністративної послуги виступає не сама дія органа (посадової особи) владних повноважень, а результат здійснення ними завдань, функцій та обов’язків у межах своїх повноважень, згідно з чинним законодавством, у вигляді надання (вручення) фізичним чи юридичним особам відповідного адміністративного (управлінського) акту - свідоцтва, паспорта, ліцензії, дозволу тощо — для отримання ними корисного ефекту;
• висновок другий: адміністративна послуга — це сфера управлінських відносин. Процедура надання послуг встановлює права і обов’язки органа (посадової особи) владних повноважень є частиною управлінської діяльності і водночас частиною адміністративного процесу, а норми, які регулюють відносини адміністративних послуг складають частину системи норм адміністративного процесуального права. Найістотніші властивості (умови), що притаманні відносинам у сфері надання послуг, вимагають закріплення на законодавчому рівні відповідних процедурних дій органів публічної адміністрації, які б забезпечили доступність, простоту,оперативність, фаховість, повноту та компетентність реалізації та захист прав,свобод і обов’язків та інтересів фізичних чи юридичних осіб;
• висновок третій: адміністративна послуга — це система взаємопов’язаних прав і обов’язків суб’єктів звернення і органів (посадових осіб) владних повноважень, здійснення яких є обов’язком, а за не вчинення певних дій чи не здійснення обов’язків передбачена юридична відповідальність чи осуд держави (реєстрація транспортних засобів, зброї, місця проживання чи перебування, шлюбу, народження, отримання паспорта, військовий облік, технічних огляд транспортних засобів тощо), не можуть бути оплатними. І лише послуги, які за своїм соціальним призначенням відносять до необов’язкових (наприклад, дозвіл на придбання зброї. зміна прізвища, ім’я та по батькові, зайняття певними видами господарської, освітянської, медичної, фармацевтичної, комунальної та інших видів діяльності) можуть бути оплатними без утворення і залучення суб’єктів господарювання та посередницьких структур.

Загальна концепція укладання  договору про послуги та справляння плати за надання послуг закріплена цивільно - правовою конструкцією публічного договору (статті 633, 901 - 907 ЦКУ) є неприпустимою (непридатною) для надання адміністративних послуг ні за аналогією закону, ні за аналогією права. Застосування норм приватного права в наданні адміністративних послуг впливає на комерціалізацію діяльності органу (посадової особи) владних повноважень, приводить до втрати ціннісних орієнтирів публічних відносин, закріплених Конституцією України, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави;

• висновок четвертий: адміністративна послуга - це визначена на законодавчому рівні діяльність органів (посадових осіб) владних повноважень щодо створення умов для реалізації і захисту прав і законних інтересів або виконання обов’язків фізичними чи юридичними особами за їх зверненням з метою отримання визначеного законом корисного ефекту.

Надання адміністративних послуг як виду процесуальних відносин може бути здійснено лише суб’єктами владних повноважень визначених законом та за зверненням фізичних чи юридичних осіб. Законом мають бути чітко визначені порядок і умови надання послуг та обов’язки органів (посадових осіб) владних повноважень щодо надання адміністративних послуг. Надання адміністративних послуг повинно визначатися виключно законом, а розмір оплати обмежуватися фактичними витратами на їх надання;

• висновок п’ятий: не можуть бути адміністративними послугами будь - які дії, спрямовані на забезпечення:

1. контрольно - наглядової діяльності органів владних повноважень;

2. застосування органами владних повноважень заходів примусу, в тому числі і адміністративної відповідальності;
3. процедури оскарження неправомірних дій чи бездіяльності органа владних повноважень або його посадових осіб;
4. провадження за ініціативою органа владних повноважень.

У нормативних актах Кабінету міністрів України [2,5,6,] пропонується підвищення розміру плати за адміністративну послугу, яка несе загрозу інтересам суспільства - є соціально необґрунтованим, навіть аморальним. На нашу думку, ні за які гроші неможна допустити надання послуг, які містять у собі певну загрозу інтересам суспільства, здоров’ю громадян або довкіллю. Якщо така господарська діяльність відбувається, то потрібно вимагати від власника вчинення заходів щодо убезпечення від негативних наслідків, а не давати можливість купувати послугу за гроші.

Зазначені питання про  надання адміністративних послуг не є вичерпними, потребують подальшого дослідження як на науковому так і на практичному рівнях.

2.Класифікація адміністративних послуг

Класифікацій адміністративних послуг може бути багато. Наприклад, за критерієм платності адміністративні  послуги можуть поділяти на платні й безоплатні для особи. Залежно  від суб'єкта, який надає адміністративні  послуги, їх можна поділити на державні адміністративні послуги і муніципальні адміністративні послуги. Важливими  є насамперед ті класифікації, які  мають практичне значення, тобто  дають можливість давати рекомендації щодо покращення системи надання  адміністративних послуг.

 Одним із таких критеріїв  класифікації можна назвати рівень  встановлення повноважень щодо  надання адміністративних послуг  та правового регулювання процедури  їх надання, зокрема: 1) адміністративні  послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента, Кабінету  Міністрів та центральних органів  виконавчої влади); 2) адміністративні  послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої  влади); 3) адміністративні послуги  зі «змішаним» регулюванням (коли  здійснюється водночас і централізоване, й локальне регулювання). Така  класифікація дає змогу виробити  кілька правил щодо впорядкування  системи надання адміністративних  послуг, особливо щодо послуг  з локальним регулюванням. По-перше,  необхідно зважено підходити  до запровадження нових видів  послуг і зважати на людські,  фінансові та технічні ресурси  для надання якісних послуг. Не  повинно бути ситуацій, коли орган  влади вирішив видавати дозволи  на шось, хай і обгрунтовано, але при цьому іще не розв'язав питання процедури надання цієї послуги і не створив матеріально-організаційних умов для її надання. По-друге, стосовно «локальних» адміністративних послуг найбільшу активність у частині перегляду та вдосконалення організації їх надання можуть проявити органи місцевого самоврядування. Як показує практика, в багатьох випадках у локальних актах недостатня увага приділяється процедурному аспекту регулювання. Приміром, у Львові в Положенні про порядок приєднання нежитлових приміщень не визначено строків розгляду даної категорії справ, є нечіткими положення щодо вартості та порядку оплати цієї послуги. Прямо не визначено навіть суб'єкта, який приймає рішення у справі, бо це може бути або міськвиконком, або районна адміністрація, але критеріїв для розмежування повноважень немає. Щодо послуг зі змішаним регулюванням, то тут також є можливості більш чітко виписати процедуру їх надання. У деяких «змішаних» послугах за наявності локального регулювання пріоритет надається саме останньому. Наприклад, у разі затвердження місцевими радами міст обласного значення місцевих правил забудови не застосовуються типові регіональні правила забудови.[20, с.4 - 10]

 Наступним критерієм  класифікації адміністративних  послуг, який може мати і теоретичне, і практичне значення, є зміст  адміністративної діяльності щодо  надання адміністративної послуги.  Це зокрема, реєстрація, надання  дозволу (ліцензії), сертифікація, атестація,  верифікація, нострифікація, легалізація, встановлення статусу тощо. Але часто навіть за однією назвою криється різне змістове навантаження. Так, при реєстрації державного акта про право власності на земельну ділянку первинним є інтерес держави щодо обліку землевласників та гарантування прав останніх, а при реєстрації суб'єктів діяльності первинним є бажання особи отримати дозвіл на зайняття підприємницькою діяльністю. І хоча в усіх справах вчиняється або приймається індивідуальний адміністративний акт, для особи принципово важливим є його остаточне оформлення, наприклад, отримане на руки свідоцтво про реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності. Тому у визначенні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися саме на кінцевий результат, якого очікує споживач. [23, с.30 - 34]