Государственное устройство и правовая система Великобритании в XX столетии

    Накануне  парламентских выборов 1929 г. консервативное правительство осуществило еще  одну реформу избирательного права, предоставив женщинам равные с мужчинами  избирательные права.

    Новый этап в демократизации избирательного права отмечен после второй мировой  войны. Акт о народном представительстве 1948 г., принятый лейбористским правительством, внес изменение в распределение  избирательных округов и, что  более важно, отменил двойной  вотум. Отныне никто не мог голосовать более чем в одном округе.

    Наконец, в 1969 г. лейбористское правительство  приняло Акт о народном представительстве, которым возрастной ценз был снижен с 21 года до 18 лет.

7. Государственное устройство Великобритании

1. Парламент

    Британский  парламент Новейшего времени  в главном сохранил традиционное положение и формы деятельности. Эволюция выразилась, во-первых, в переменах в значении палат по отношению друг к другу, во-вторых – в изменении взаимоотношений с правительством.

    Палата  общин в начале века насчитывала  более 700 депутатов. После полного  обособления от королевства Ирландии и провозглашения ее независимости  в 1922 г. состав сократился (до 615 деп.) и  только к концу века стал постоянным – 650 депутатов (523 от Англии, 72 от Шотландии, 38 от Уэльса, 17 от Северной Ирландии).⁵

    Большинство депутатов принадлежали к двум основным политическим партиям, и только в 1920-е  гг. партийный состав был более  сложным (примерно до 200 консерваторов, по 120-150 – лейбористов и либералов). Деятельность депутатов стала чисто  профессиональной. Начиная с 1911 г. они  стали получать постоянное жалованье  и, кроме того, суммы на секретариат  и должностные дела.

    Палата  лордов – номинально более многочисленный орган. К началу 1990-х гг. в ее составе  было 1195 пэров. Важную особенность палаты составило резкое увеличение числа  т. н. назначенных, или пожизненных, пэров (пожалованных по представлению  правительства, которому в этом случае, по традиции, монарх не может отказать).

    Пожизненные пэры впервые были назначены еще  в 1876 г. в качестве специалистов-судей  палаты. В первой половине XX в. их число  невелико (6 в 1913 г., 9 в 1947 г.). После принятия закона о пожизненном пэрстве (1958) такие назначения стали частыми, причем используемыми правительством для усиления своих позиций (особенно лейбористами) число пожизненных пэров достигло трети в палате.

    Палата  лордов и в XX в. оставалась оплотом  Консервативной партии (до 500 лордов заявляли о себе как о «тори»), свыше 100 членов причисляли себя к лейбористам, были либералы, даже социалисты. Значительная часть лордов были независимыми в  партийном отношении.

    Несмотря  на требования закона о действительном участии в работах палаты, присутствие  большинства лордов в ней оставалось эпизодическим: рекордным за весь век  осталось число голосовавших по вопросу  об отмене смертной казни (1969 г.) – 394. Законом 1963 г. – Актом о пэрстве –  было установлено право отказаться от титула, с тем, чтобы иметь возможность стать членом Палаты общин.

    Эволюция  парламента в главном характеризовалась  возрастанием значения Палаты общин  в сравнении с Палатой лордов. Это возрастание было как объективным  процессом повышения веса демократически избранных депутатов, отражающих позиции  массовых партий, так и следствием специально принятых по этому поводу законов.

    Законом о парламенте 1911 г. установился законодательный  приоритет Палаты общин: любой, признанный финансовым законопроект Палаты общин  впредь не требовал одобрения лордов (проблема квалификации как финансового  закона решалась на основании конституционных  обычаев XIX в. и в главном зависела от волеизъявления самих Общин). По этому же закону не требовалось согласия лордов и на любой другой законопроект, если он был одобрен Палатой общин  на трех сессиях подряд. Было отменено право полного законодательного вето со стороны Палаты лордов, и  за нею сохранилось лишь право  отсрочить введение закона на 2 года. После Второй мировой войны законодательные полномочия лордов стали еще более регламентированными.

    С 1945 г. установилось правило, что Палата лордов обязана утверждать любой  билль, принятый Общинами во исполнение предвыборной программы победившей партии (что до известной степени  отразило принципиальный поворот: от признания  парламентского суверенитета к приоритету национального, народного). Правда, сохранялась  возможность отклонять акты делегированного  законодательства.

    Наконец, с реформы 1949 г. право отлагательного вето за Палатой лордов сохранялось  лишь на 1 год. Закон о пэрстве (1963) подтвердил сложившуюся подчиненность  Палаты лордов. Такое очевидное снижение веса лордов вызвало в обществе (особенно в конце 60-х и 70-е гг.) стремления вообще преобразовать Палату, сократить  вдесятеро число наследственных лордов и т. д. Такой псевдолиберальный  уклон, к счастью, не нашел законодательного завершения, и столь существенный институт британской конституции сохранился вполне.

    Развитие  избирательного права на протяжении XX в. было отмечено демократизацией  и установлением всеобщего избирательного права. Согласно Акту о парламенте 1911г. срок полномочий Палаты общин был  сокращен до 5 лет, и выборы стали  проходить чаще. (Однако обстоятельства времени не всегда этому благоприятствовали: так, парламент 1910 г. 5 раз продлевал  свои полномочия, парламент 1935 г. также 5 раз возобновлял полномочия депутатов).⁶

    Согласно  новому избирательному закону 1918 г. избирательные  права предоставлялись практически  всем мужчинам (старше 21 года, с соответствующим цензом оседлости или владения каким-либо коммерческим строением) и частично женщинам (старше 30 лет и владеющим недвижимостью с доходом в 5 фунтов в год). Только в 1928 г. избирательное право мужчин и женщин было уравнено: к выборам допускались все поданные Короны (при условиях оседлости в 3 мес., владения недвижимостью или предприятием, либо окончания университета; из прежних ограничений отпала оговорка о получении пособия по бедности как условии недопущения к выборам).

    Наконец, в 1945 г. основания ограничений избирательных  прав были еще раз сокращены и  упрощены. По-прежнему лишаются избирательных  прав несовершеннолетние, пэры, шерифы-уполномоченные по выборам, душевнобольные, осужденные и не отбывшие наказания, а также  осужденные за избирательные преступления. Ограничения пассивного избирательного права более подробны и включают также лиц, получающих пенсии от короны, банкротов и некоторых др. В 1969 г. избирательный возраст был  установлен в 18 лет (для пассивного права – 21 год).

    Изменения параллельно коснулись и избирательной  системы, изживания последних остатков корпоративного представительства  и введению территориального равенства. Закон 1918 г. одновременно с расширением  избирательного права уравнял системы  выборов в городах и в графствах, число округов с двумя депутатскими местами сократилось до 12 (с 1885 г. таким оставались лондонское Сити, университеты и 23 крохотных городка).

    В 1948 г. двойные округа были полностью  уничтожены, исчезли и прочие архаизмы избирательной системы. От избирательного округа (с зарегистрированным числом избирателей в 70 тыс.) выдвигается 1 депутат, определяемый на основании  относительного большинства поданных голосов. Однако реально на выборах  конца XX в. сохранились округа и по 18 тыс., и по 125 тыс. избирателей.

    Порядок регистрации был введен в 1944 г. С 1985 г. получили право участвовать  в выборах и британцы, проживающие  за границей. Перераспределение округов  производится специальными 4 комиссиями раз в 5-7 лет на основании законов 1944 и, последнего по времени, 1983 гг.

    Взаимоотношения парламента и правительства характеризовались  постепенным сокращением влияния  парламента на министров в текущей  деятельности. За весь век лишь дважды. (1924 и 1979 гг.) и при специфических  обстоятельствах парламент выносил  вотум недоверия кабинету. Парламент  практически ограничил свою деятельность только законодательством.

    Причем  и здесь влияние правительства  было определяющим: из ежегодно вносимых 60-70 законопроектов от правительства  одобрялось до 90%, тогда как из 90-100 частных биллей депутатов – не более 15%. На основании Закона о борьбе с терроризмом 1974 г. в практику вошло  требование «спешности» обсуждения правительственного проекта – т.е. практически без прений. Более  частым стало «закрытие прений»  по тому или иному вопросу (хотя давнее правило «гильотины» применялось  редко).

    В 1967 г. появился новый конституционный  институт, важный для взаимоотношений  парламента и правительства –  парламентского уполномоченного по делам администрации, или омбудсмена. Он назначался правительством по согласованию с парламентом (который мог его  отстранить) и занимался проверкой  деятельности министерств в отношении  соблюдения гражданских прав (ведомство  омбудсмена не могло распространять свой контроль ни на полицию, ни на органы самоуправления, ни на промышленные предприятия). Институт уполномоченного несколько  восполнил сокращение собственной  парламентской контролирующей деятельности и сделал более непосредственной связь парламента как целостного органа с избирателями.

2. Правительство

    Среди государственных институтов Новейшего  времени совершенно исключительное значение продолжало занимать правительство. В реальной политике оно даже превосходило влияние парламента. По-видимому, в  таком приоритете правительства  проявлялась обратная сторона традиционной двухпартийной системы.

    Новейшее  время характеризовалось дальнейшим сокращением влияния монарха  на государственные дела и, напротив, возрастанием власти премьер-министра. За монархом номинально сохранились  существенные конституционные права: право советовать правительству, право  поощрять к действиям в каком-либо направлении, право предостерегать. Однако реальные рычаги влияния все  более и более попадали в ограничения  конституционных обычаев (монарх воздерживается от прямого участия, от политических заявлений и т. п.). Выбор премьер-министра конституционно остался за монархом, и бывали случаи, когда этот выбор  не находился в точном соответствии с пожеланиями парламентских  фракций.

    В Новейшее время должность премьер-министра приобрела самостоятельный    конституционный     статус. (Вплоть до конца XIX в. это был во многом условный пост, взаимосвязанный с  руководством финансам.) В законе 1917 г. впервые была отдельно упомянута  должность премьера, самостоятельное  его значение признано Законом о  министрах короны (1937). К середине XX в. уже было общепризнано, что премьер  представляет главу правительства  и не возглавляет конкретных ведомств. С другой стороны, закрепился конституционный  обычай (с 1920-х гг.), что премьер  выбирается только из членов Палаты общин, хотя не менее половины членов правительства  по должности составляют лорды. Премьеру как лидеру преобладающей в Палате общин партии принадлежит право  решать вопрос о роспуске парламента, и по обычаю монарх должен в этом следовать его просьбе. Также по личному представлению премьера производятся монаршие назначения в пожизненное пэрство по закону 1958 г., награждения большинством британских орденов, титулами и т. п. Премьер определяет и персональный состав правительства (разумеется, в соответствии с пожеланиями партий).⁷

    Состав  правительства на протяжении XX в. количественно  вырос. В начале века кабинет составляли 20-23 министров и традиционных высших должностных лиц. Закон о министрах  короны (1937) допускал наличие постов 8 государственных секретарей, 33 парламентских  секретарей. В дальнейшем, однако, государственная  практика пошла по пути численного роста правительства, и к концу  века оно достигало 90-100 чел. В составе  правительства выделяются, как минимум, четыре категории членов; 1) главы  ведомств, т. е. государственные секретари  и лорды, 2) министры «без портфеля», которые появились с 1915 г., и лорды  специальных поручений, 3) государственные  министры – заместители первых, должности которых были учреждены  в 1969 г., 4) младшие министры, или парламентские  секретари, 20-22 важнейших из них традиционно  и составляют Кабинет. В 1962 г. была сделана  попытка учредить пост 1-го госсекретаря (заместителя премьера), но позднее  должность как-то забылась.