Источники административного права

Чрезвычайные (исключительные) законы принимаются при чрезвычайных обстоятельствах, вызванных природными, экологическими, социальными и иными причинами, и носят временный характер.

Принятие федерального закона осуществляется на заседании Государственной Думы. Закон считается принятым, если за его принятие проголосовало более половины от общего числа этой палаты. Для принятия конституционного закона и для преодоления отлагательного вето Президента или Совета Федерации необходимо не менее двух третей голосов депутатов.

Некоторые законы могут иметь весьма существенное значе­ние для всех субъектов Федерации (ст. 106 Конституции РФ). В этой связи они принимаются к рассмотрению Советом Федера­ции. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или если он в течение четырнадцати дней не был рассмотрен Советом Федерации вообще. Для преодоления разногласий между двумя палатами Федерального Собрания могут создаваться согласи­тельные комиссии.

Текст принятого закона в течение четырнадцати дней подпи­сывается и обнародуется Президентом. В случае несогласия с некоторыми положениями закона Президент может наложить на него отлагательное вето и направить на повторное рассмотрение в Государственную Думу.

Законы субъектов Российской Федерации.

В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Соответственно, административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законодательных актах представительных органов всех субъектов РФ.[8] В числе таковых можно назвать Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях, закон Воронежской области от 21 ноября 1994 г. «Об органах государственной власти Воронежской области»; закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. «О государственной службе в Республике Башкортостан»[9], закон Орловской области «Об ответственности за административные правонарушения в Орловской области».

Таким образом, в данном вопросе раскрывается понятие законодательных актов как источников административного права. Классификация данных актов приводится в зависимости от их юридической силы. Главенствующую роль в системе источников административного права имеют Международные договоры РФ и Конституция РФ. Так же необходимо отметить особый статус Федеральных конституционных законов, определяющийся особой процедурой принятия и невозможностью Президентом наложить на них вето. Среди федеральных законов – источников административного права огромную роль играет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие кодексы. Дополняет систему законодательных источников административного права законодательные акты представительных органов субъектов Российской Федерации.

3. Подзаконные нормативно правовые акты, являющиеся источниками административного права.

Указы и распоряжения Президента РФ.

Своеобразие указов и распоряжений Президента Российской Федерации связано с его компетенцией. Они не могут противоречить федеральным законам, но имеют приоритетное значение по отношению к иным подзаконным актам.

В зависимости от характера полномочий Президента все его указы можно классифицировать на:

– указы в границах собственных полномочий;

– указы на основе полномочий, делегированных Парламен­том;

– указы, подлежащие утверждению Советом Федерации (о введении военного положения, чрезвычайного положения, пред­ставления о назначении на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генераль­ного прокурора).

По юридической значимости указы делятся на нормативные и правоприменительные.

Нормативные указы содержат нормы права и регулируют раз­нообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязатель­ный характер. Особенно много указов принимается для регули­рования отношений в области экономики (о приватизации, рынке ценных бумаг, инвестициях и т.д.). Иногда они сопровож­даются утверждением положений об органах, выполняющих оп­ределенные функции, или о порядке деятельности в конкретной сфере общественных отношений.

Правоприменительные указы носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления (о назначении на должность, присвоении звания и т.д.).

Принципиальное значение имеют Указы Президента РФ: "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. (с последующими изменениями и дополнениями); "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" от 13 мая 2000 г.; "О Государственном совете Российской Федерации" от 1 сентября 2000 г. и другие. Следует указать также на утверждаемые им положения о федеральных органах исполнительной власти (например, о Министерстве юстиции РФ).[10]

Распоряжения Президента также носят ненормативный характер и принима­ются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств из ре­зервного фонда и т.д.). Их отличие от ненормативных указов не­сколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю.

   Нормативные акты Правительства РФ.

   Очень важны и многообразны по содержанию нормативно-правовые акты российского Правительства.

Эти акты можно подразделить на акты, издаваемые во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов  Президента, и акты по вопросам собственной компетенции. Специфика координирующей, управленческой деятельности Прави­тельства сказывается на содержании и массиве принимаемых актов.

  Правительство разрабатывает, утверждает и реализует базо­вые нормативно-правовые акты и целевые комплексные про­граммы, рассчитанные на длительный период действия (феде­ральный бюджет, федеральная программа поддержки малого Предпринимательства и т.д.).

Принимаемые им акты:

во-первых, оперативно регулируют отношения в различных от­раслях общественной и государственной жизни;

во-вторых, устанавливают правовые ориентиры для деятель­ности всех органов исполнительной власти, предприятий и уч­реждений;

в-третьих, вводят нормативно-правовые основы для издания других правовых актов.

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов

исполнительной власти и их государственной регистрации  устанавливают, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

     Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

В соответствии с действующим законодательством Прави­тельство РФ для осуществления своих полномочий по управле­нию обществом принимает постановления и распоряжения. По­становления, как правило, нормативны и общеобязательны, они разрабатываются и принимаются коллегиально. Распоряжения  же, будучи разновидностью правоприменительных актов, принимаются и подписываются Председателем или заместителем  Председателя Правительства на основе единоначалия и адресуются, как правило, узкому кругу исполнителей. Поста­новления и распоряжения Правительства РФ подлежат офици­альному опубликованию в «Российской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после их подписания.

Ведомственные нормативные акты.

Министерства, федеральные службы, федеральные агентства и иные органы  издают правовые акты, именуемые приказами и инструкциями. Их назначение – детально урегулировать управленческие отношения. В них обычно определяется порядок деятельности отраслевых подведомственных предприятий, организаций и уч­реждений по решению задач, стоящих перед отраслью. Иногда, в связи с межотраслевой, функциональной направленностью ми­нистерства (ведомства), эти акты могут быть адресованы не­скольким министерствам и регулировать межотраслевые отно­шения. Например, правовые акты Министерства финансов, Ми­нистерства внутренних дел и др.

Приказы могут быть как нормативными, так и ненорматив­ными. Будучи разновидностью распорядительных актов, они разрабатываются структурными подразделениями министерств и состоят из констатирующей и распорядительной частей. Под­писываются министром или по его поручению заместителем ми­нистра.

Инструкции же, регулируя определенные стороны деятель­ности министерства, всегда имеют нормативное содержание. Они визируются руководителями структурных подразделений (разработчиков) и утверждаются министром (замминистра) путем издания приказа или проставления грифа утверждения.

В качестве примера данных правовых актов можно назвать Положение о порядке замещения должностей преподавательского состава государственных высших учебных заведений Российской Федерации; Инструкцию об организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти, прошедшие государственную регистрацию в Ми­нистерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию в течение десяти дней после их регистрации в газете «Российские вести» и «Бюллетене нормативных актов фе­деральных органов исполнительной власти» издательства «Юри­дическая литература» или распространяемых центром правовой информации «Система».

Акты типа "инструкция", "Положение" довольно схожи по содержа­нию, и еще предстоит точнее определить особенности каждого вида. Не всегда находится верный баланс между распорядительны­ми актами – приказ, указание, распоряжение – и вышеназванны­ми нормативно-методическими документами. Подчас либо методические документы утверждаются как самостоятельные и ме­няются, отменяются любым образом, либо нормативные докумен­ты типа письма изменяют распорядительные акты. Было бы лучше с помощью последних вводить в действие методические докумен­ты, не умаляя их самостоятельного значения для решения опера­тивно-распорядительных задач.

Нормативно-правовые акты местного самоуправления и локальные правовые акты.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают либо издают правовые акты, которые регламентируют управленческую деятельность на уровне местного самоуправления. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

     Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Их представительные органы (дума, му­ниципальный совет и др.) по вопросам своего ведения прини­мают коллегиальные решения, а главы органов местного самоуправления (главы администраций, мэры, старосты) – поста­новления и распоряжения. Форма опубликования данных актов определяется уставом данной административно-территориаль­ной единицы.

  Все отмеченные выше акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными. Тематический спектр норматив­ных установлении органов местного самоуправления весьма богат: это и акты об утверждении местного бюджета, и акты об охране природы, общественного порядка, предоставлении жилья, развитии коммунального хозяйства и т.д. Региональный характер регулируемых отношений позволяет отнести эти акты к категории локальных. Они обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятия­ми, учреждениями и организациями независимо от форм собст­венности, а также должностными лицами и гражданами.  Специфика этих актов заключается в том, что они имеют также локальную, ограниченную сферу действия, регулируя как управленческие, так и непосредственно производственные, ком­мерческие, научные, учебные и иные отношения, связанные с функциональным назначением предприятия.  Решения, как правило, имеют нормативное содержание и принимаются коллегиальными органами управления (общим собранием акционеров, советом директоров и т.п.). 

   Приказы нормативного и индивидуального значения прини­маются руководителями предприятий, учреждений и организа­ций. С их помощью регулируются вопросы труда, заработной платы, материального поощрения и другие связи и отношения внутриорганизационного характера.

Распоряжения же принимаются директором предприятия, его заместителями и руководителями структурных подразделений для решения проблем, связанных с исполнением приказов и по иным оперативно-методическим вопросам.

Действующее законодательство не устанавливает конкретных форм нормативно-правовых актов общественных организаций. Они определяются самими организациями в положениях и уста­вах, закрепляющих основы функционирования добровольных сообществ.

Правовая природа этих нормативных актов производна от го­сударства, от его согласия, санкции на юридически значимое ре­гулирование определенной группы общественных отношений.

Наряду с нормативно-правовыми актами государственных органов в системе форм (источников) права некоторых стран определенное ме­сто занимали нормативно-правовые акты, издаваемые обществен­ными органами и организациями.