Особенности и источники конституционного права

     4. В Конституции определяются многие  виды источников отрасли федерального  уровня. В ней устанавливаются  наименования нормативных правовых  актов, их юридическая сила, порядок  принятия, отмены и опубликования.

     5. Значение Конституции как основного  источника отрасли конституционного  права определяется и тем, что  установленные в ней нормы  служат формой воплощения государственной  воли народа. В Конституции определяются  те цели, которые общество перед  собой ставит, принципы его организации  и жизнедеятельности.

     6. Конституция по сравнению с  другими источниками отрасли  является актом наивысшего не  только правового уровня, но и  общественного значения. Ее нормы  касаются каждого гражданина, всех  субъектов общественной деятельности.

     Таким образом, Конституция РФ как основной источник отрасли конституционного права, устанавливает нормы, составляющие ядро всей отрасли всего конституционно-правового  регулирования общественных отношений, входящих в ее предмет.

     К источникам конституционного права, содержащим нормы общефедерального значения, относятся  федеральные законы, содержащие конституционно-правовые нормы. Закон является наиболее распространенной формой установления конституционно-правовых норм, принимаемых на основе и в развитие конституционных положений и принципов.

     В правовых нормах, в том числе конституционных, предмет закона (т.е. сфера отношений, которые могут регулироваться только законом) не определен в обобщающей форме. Однако во многих статьях Конституции  указывается, по каким вопросам должна применяться только форма закона (ст. 20, 25, 29, 36, 70, 81, 84 и многие другие).

     Конституция РФ предусматривает принятие федеральных  конституционных законов и федеральных законов. Они различаются:

• по юридической силе;
• по предметам ведения, которые в них могут затрагиваться;
• по порядку принятия;
• по возможности применения Президентом РФ в отношении них отлагательного вето.

     К источникам конституционного права  относятся федеральные конституционные  законы: «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»⁹, «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹⁰ и др.; федеральные законы: «Об общественных объединениях»¹¹; «О выборах Президента Российской Федерации»¹², «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»¹³; и др. Особенность последнего названного федерального закона по сравнению с другими источниками конституционного права - временный характер собственного регулирующего воздействия, которое поглощается внесением поправки в Конституцию.

     Идея  таких законов преследовала цель уменьшить объем самой Конституции  Российской Федерации. По своей юридической  силе федеральные конституционные  законы занимают промежуточное место  между Конституцией Российской Федерации  и обычными федеральными законами, принимаются по более сложной  процедуре, чем последние, требуя более  высокой степени общественного  согласия. Такое представление о  соотношении юридической силы Конституции  Российской Федерации, федеральных  конституционных законов и обычных  федеральных законов преобладает. Основанием для него могут служить  положения части 1 статьи 15 и части 3 статьи 76 Конституции РФ. Нельзя, однако, не признать определенных оснований  и для иной позиции, согласно которой  федеральные конституционные законы имеют ту же силу, что и Конституция, как это, например, имеет место  в Италии или Франции.

     Согласно  части 1 статьи 108 Конституции, федеральные  конституционные законы принимаются  по вопросам, предусмотренным Конституцией. Вопросы, подлежащие, согласно Конституции, урегулированию федеральными конституционными законами, упоминаются в 13 ее статьях. Это:

• чрезвычайное положение (ст. 56, 88);
• военное положение (ч. 3 ст. 87);

• образование новых субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 137);
• порядок принятия в Российскую Федерацию новых субъектов (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137);
• порядок изменения статуса субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 66);
• описание и порядок официального использования государственных символов - государственного флага, герба, гимна (ч. 1 ст. 70);
• порядок назначения референдума (п. "в" ст. 84);
• статус Уполномоченного по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103);
• порядок деятельности Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. 114);

• судебная система (ч. Зет. 118, ч. Зет. 128);

• порядок созыва Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135).

     Нетрудно  заметить, что перечисленные вопросы  охватывают не всю материю конституционного характера, оставшуюся за пределами  действующей Конституции. Это относится, например, к самой процедуре принятия федеральных конституционных законов, а, следовательно, и поправок к главам 3-8 Конституции, к процедуре заключения договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, да и еще ко многим вопросам.

     Значительная  часть правоведов склонна толковать  часть 1 статьи 108 Конституции таким  образом, что исключается возможность  принятия федеральных конституционных  законов по вопросам, не входящим в  приведенный выше перечень. Отсюда следует, что не включенная в этот перечень конституционная материя  должна регулироваться обычными федеральными законами, а это позволяет майоризировать 50 % минус 1 состава каждой палаты Федерального Собрания (разумеется, если с этим будет  согласен Президент Российской Федерации), т.е. принять конституционное по своему характеру решение, с которым не будет согласна почти половина законодателей.

     Поэтому представляется более правильной позиция, согласно которой по конституционным  вопросам, вошедшим в приведенный  перечень, Федеральное Собрание обязано  принимать федеральные конституционные  законы, а по остальным вопросам может это делать, если считает, что  они имеют конституционный характер.

     К источникам рассматриваемой отрасли  относятся и содержащие конституционно-правовые нормы акты, принимаемые Президентом  РФ, Советом Федерации, Государственной  Думой, Правительством РФ. Это указы  и другие нормативные правовые акты Президента, постановления палат  Федерального Собрания, постановления  Правительства. Например, утвержденное Указами Президента Положение о  государственных наградах Российской Федерации¹⁴.

     Источниками конституционного права являются Регламенты палат Федерального Собрания (Регламент Государственной Думы¹⁵ и Регламент Совета Федерации¹⁶), Положения о различных органах, образуемых органами законодательной и исполнительной власти.

     Особое  место среди источников конституционного права занимают декларации: например, Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. Такого рода Декларации имеют конституционно-правовое значение. В них формулируются принципы, обязательные для всего конституционно-правового развития государства. В них, как правило, провозглашаются новые концепции, определяющие развитие государственности, содержатся принципы, которые признаются необходимыми для всей политики в данной сфере и которым должно быть подчинено соответствующее законодательство.

     Характеризуя  виды источников конституционного права, следует выделить и такой их специфический  вид, как договоры. Среди этих источников различаются международные договоры Российской Федерации и договоры между органами Российской Федерации  и ее субъектов. Часть 4 ст. 15 Конституции  РФ закрепляет, что международные  договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы  и что если таким международным  договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

     К внутрироссийским договорам относится  Федеративный договор, охватывающий три  договора, подписанных 31 марта 1992 г. между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

     По  аналогичным вопросам существуют и  договоры с конкретными субъектами Федерации (республикой, областью и  т.д.), в которых пределы разграничения  полномочий определяются с учетом особенностей каждого данного субъекта.

     На  практике договорами нередко изменяется разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов, установленное  статьями 71-73 федеральной Конституции. Оно имеет преимущество перед  разграничением, содержащимся в Федеративном договоре.

     Отсюда  следует, что положения соответствующих  договоров имеют более высокую  юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции, не говоря уже о  положениях федеративного договора. Такой вывод вытекает из части 3 статьи 2, находящейся в главе 1, которая представляет собой как бы конституцию в Конституции, т.к. ее юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции. Следовательно, отступления в договорах от норм статей 71 - 73 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение.

     В литературе встречается и иная позиция. Так, некоторые авторы утверждают, что  договоры, о которых идет речь в  части 3 статьи 11 Конституции (помимо Федеративного  договора), не должны противоречить  Конституции и федеральным законам, поскольку такое условие предусмотрено  в части 2 статьи 78 Конституции. В  действительности же в части 2 статьи 78 предусмотрен иной институт, чем в  части 3 статьи 11, а именно: не договоры, но соглашения, и не вообще между  органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но лишь между соответствующими органами исполнительной власти. Такие соглашения действительно  не должны противоречить Конституции  и федеральному закону, хотя это  и ставит под сомнение целесообразность их заключения.

     То, что конституционный способ разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами имеет приоритет перед договорным, выражается только в том, что договорное разграничение компетенции опирается на положение части 3 статьи 11 Конституции. Отсюда, однако, отнюдь не следует, что договоры, о которых идет речь в части 3 статьи 11, обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон.

     В связи с ратификацией 2 января 2000 г. Федеральным Собранием РФ Договора от 8 декабря 1999 г. о создании союзного государства между Российской Федерацией и Республикой Беларусь¹⁷ акты органов Союзного государства, по мере их формирования, содержащие конституционно-правовые нормы, являются источниками конституционного права.

     К числу источников конституционного права, действующих на территории субъектов  Российской Федерации, относятся, прежде всего, конституции республик и уставы других субъектов Федерации. Эти акты содержат нормы, в обобщенной форме закрепляющие правовой статус данного субъекта Федерации, основы его устройства, компетенцию, структуру органов государственной власти и органов местного самоуправления. Как отмечалось выше, Конституция республики и устав должны соответствовать Конституции России, федеральным законам, и они обладают более высокой юридической силой, чем другие нормативные правовые акты субъекта Федерации.

     Формами установления правовых норм, действующих  только на территории конкретного субъекта, являются законы, постановления, иные нормативные правовые акты, принимаемые  его органами законодательной и  исполнительной власти и содержащие конституционно-правовые нормы.

     К источникам отрасли конституционного права относятся и правовые акты представительных органов местного самоуправления, содержащие конституционно-правовые нормы; это, в частности, уставы (положения).

     Неполная  завершенность к настоящему времени  процесса формирования на основе новой  Конституции системы права России объясняет такую особенность  источников конституционного права, как  включение в их число отдельных  законов бывшего Союза ССР, действующих  в той части, в которой они  не противоречат Конституции России и федеральным законам.

     Особого рода источниками конституционного права считаются и постановления  Конституционного Суда РФ. Хотя Суд  и не является органом, принимающим  правовые акты, однако содержащиеся в  его решениях правовые позиции имеют  юридическое значение. На их основе утрачивают силу правовые акты, признанные не соответствующими Конституции. Аналогичный  характер имеют и постановления  конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.

     Некоторые ученые рассматривают решения Конституционного Суда в качестве источника права  как судебный прецедент. Однако такая  позиция представляется неправомерной, т.к. данные решения не могут заменять закона при решении конкретных дел, исключительно ими не могут обосновываться решения судов, как это имеет  место при существовании института  судебного прецедента¹⁸. В публикациях отдельных авторов высказывается противоположная позиция, обосновывающая целесообразность постановки вопроса о конституционном праве каждого отдельного субъекта Федерации.