Понятие административного права. Его место в системе российского права

     К предмету административного права  относятся также отношения управленческого характера, возникающие в системе законодательной и судебной власти, прокурорского надзора; отношения между предприятиями и учреждениями, их должностными лицами, наделенными полномочиями публичной власти, с физическими лицами и их организациями; отношения между органами государственного управления и физическими лицами, государственными и негосударственными организациями различных видов и форм собственности, государственными служащими и т.д.; отношения государственных служащих между собой и муниципальными служащими и т.д.

     Таким образом, предмет административного  права образуют довольно разнообразные общественные отношения, которые не дают возможности четко определить его. Можно дать только определение основы предмета административного права. Такую основу образуют управленческие отношения, которые возникают в процессе формирования и осуществления организующей деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления, направленной на исполнение законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов в различных сферах и отраслях российского общества.

     Несмотря  на все вышесказанное, общего мнения между учеными-административистами по поводу определения предмета административного права не существует. Так, Н.М.Конин включает в содержание предмета административного права четыре группы общественных отношений: 1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления); 2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях системы публичного управления и сферах государственной деятельности; 3) общегосударственные контрольно-организационные отношения; 4) административно-юстиционные организационно-охранительные отношения. Похожую структуру предмета предлагают В.М.Манохин и Ю.С.Адушкин. Они включают в предмет отрасли: 1) исполнительно-распорядительные отношения с участием субъектов исполнительной власти; 2) внутриорганизационные отношения во всех государственных органах; 3) отношения, складывающиеся в процессе общегосударственной контрольной деятельности.

     К.С.Бельский исходит из того, что административное право состоит из трех тесно взаимосвязанных  в практической сфере и самостоятельных правовых образований внутри административного права: администрации, полиции и юстиции. Ю.М.Козлов определяет предмет административного права, как общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе практической реализации исполнительной власти. Интересное определение предмету административного права дает Д.Н.Бахрах: «Предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения. Иных мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан».

     Таким образом, предмет административного  права представляет собой качественно однородное социальное явление, имеющее определенные особенности. (Приложение А)

     Наличие предмета административного права  требует и собственного метода правового регулирования. Метод административно-правового регулирования можно определить как целостную совокупность средств, приемов, способов, используемых при правовом регулировании тех общественных отношений, которые составляют предмет административного права. Специфика правового воздействия на административные отношения характеризуется следующими особенностями:

     - условиями действия норм административного  права. Юридическими фактами, содержащимися в гипотезе административно-правовых норм, выступают либо акты органов исполнительной власти, либо административные правонарушения. Это означает, что административные правоотношений возникают либо в связи с властной деятельностью органов исполнительной власти, либо в связи с посягательствами на сложившийся порядок управления;

     - положением субъектов исполнительно-распорядительных  отношений. Взаимодействие субъектов административного права состоит в возможности одних субъектов (органов власти) принимать решения, обязательные для исполнения организационно неподчиненными участниками общественных отношений. Данное взаимодействие основано, как правило, на одностороннем волеизъявлении властного участника;

     - содержанием отношений субъектов  административного права. Субъекты  административного права вступают в отношения по поводу соблюдения, исполнения, использования, применения различных правил организационного характера;

     - санкциями за нарушение управленческих  норм. Государственное управление  гарантируется возможностью власти  применять административные наказания за посягательства на общественные отношения организационного характера.

     Таким образом, наиболее существенной особенностью административно-правового метода регулирования является то, что оно  осуществляется методом юридического неравенства сторон управленческих отношений. В то же время властная сущность публичного управления не исключает согласования решений, действий, сотрудничества сторон как условий нормальных управленческих отношений. Предмет и метод административного права органично связаны и взаимно дополняют друг друга. Предмет правового регулирования не может существовать без особенного метода, как и метод без предмета. Это два условия существования отрасли административного права. Отрасль административного права можно определить как совокупность норм, объединенных общностью предмета и метода административно-правового регулирования и направленных на урегулирование исполнительно-распорядительных, внутриорганизационных отношений, если эти отношения не урегулированы иными отраслями права.

     Метод административного права характеризует способ воздействия отрасли на общественные отношения. Предмет административного права отвечает на вопрос, что именно регулирует эта отрасль, в то время как метод объясняет, посредством каких приемов, способов, механизмов.

     2 Административное право в системе российского права 

     2.1 Система административного  права и его источники 

     Система административного права – это  внутренне строение административного права, отражающее единство составляющих его норм и их разграничение на институты. Система административного права является показателем характера управления, осуществляемого в обществе, методов управления, степени его реформирования. Под системой права понимают действующее право, рассматриваемое во внутренней структуре его частей и их единстве. Нормы административного права регулируют общественные отношения в сфере государственного управления, то есть те общественные отношения, которые возникают в процессе организации и осуществления органами государства исполнительной и распорядительной деятельности.

     Система административного права состоит  из норм права. Правовая норма –  это общеобязательное предписание (правило, норма) постоянного или  временного характера, рассчитанное на неоднократное применение и распространяющееся, как правило, на персонально неопределенный круг его исполнителей. Принципиальным признаком правовой нормы является возможность применения за ее нарушение мер государственно-правового воздействия.

     Нормы права образуют институты права. Правовой институт – это комплекс взаимосвязанных юридических норм, регулирующих определенный вид родственных общественных отношений. В свою очередь, совокупность правовых институтов образует отрасль права.

     Как правило, в структуре любой отрасли  права выделяют две крупные составные части: Общую и Особенную. Так, система уголовного права, базис которого - Уголовный кодекс РФ, состоит из двух четко оговоренных в нем частей: Общей, определяющей предмет отрасли, ее основные принципы, статус участников уголовно-правовых отношений, а также конкретизацию фундаментальных категорий уголовного права, таких как «преступление» и «наказание», и Особенной, содержащей исчерпывающий перечень деяний, признаваемых в качестве преступлений, а также систему наказаний в отношении каждого вида преступлений.

     Близкой к системе уголовного права является и система гражданского права, которая  как отрасль права также имеет  правовое закрепление в ГК РФ, состоящем  из четырех частей. Первую из них можно определить как общую часть гражданского права, определяющую предмет отрасли, ее основные принципы, статус участников регулируемых гражданским правом отношений, а также общие положения о таких базисных категориях гражданского права, как собственность и обязательства. Остальные могут быть в совокупности обозначены как особенная часть гражданского права, включающая нормы, регулирующие отдельные виды обязательств, вопросы наследственного права и авторского права, интеллектуальной собственности, международно-правовое регулирование гражданско-правовых отношений (международное частное право).

     Разделение  на общую и особенную части  можно видеть у семейного, трудового, а также налогового права. Последняя отрасль является, по сути, дочерью административного права, с течением времени обретшей известную степень самостоятельности, но тем не менее не порвавшей связей с первоосновой.

     При характеристике системы административного права возникает сложность, связанная с отсутствием базового кодифицированного нормативного правового акта, составляющего законодательную основу данной отрасли. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, весьма часто именуемый в прессе и быту как административный кодекс, что в принципе неверно, систематизировал лишь одну, хотя и весьма важную часть административного права - нормы административной ответственности. Структура КоАП РФ во многом повторяет структуру Уголовного кодекса РФ, также разделяясь на Общую и Особенную части, однако КоАП РФ содержит и те нормы, которые имеют процессуальный характер (органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях; порядок производства по делам об административных правонарушениях; порядок исполнения административных наказаний). В то же время, например, в уголовном праве вопросы процессуального характера и тем более исполнения уголовного наказания делегированы другим отраслям права (уголовно-процессуальному и уголовно-исполнительному), имеющим собственные кодексы (Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Уголовно-исполнительный кодекс РФ соответственно). Аналогичная ситуация и с гражданским правом. 

     Что же касается административного права, то множество принципиальных положений, в частности предмет правового регулирования, статус участников административно-правовых отношений, систематизированных в других отраслях права, в административном «раскиданы» по значительному количеству нормативных правовых актов различной юридической силы. Иными словами, в административном праве отсутствует законодательное ядро, которое могло бы именоваться административным кодексом. Соответственно, однозначное утверждение о возможности разделения системы административного права на общую и особенную части является дискуссионным. Тем не менее в настоящее время при практическом изучении административного права как отрасли сформировался традиционный подход к делению ее системы на Общую и Особенную части. Характерными примерами такого подхода являются построение учебного курса административного права в большинстве учебных заведений, а также структура подавляющего большинства учебных пособий по данной дисциплине.

     Итак, по сложившейся в течение десятилетий традиции в рамках Общей части административного права выделяются нормы и институты, определяющие: предмет и метод правового регулирования отрасли; характеристику административно-правовых норм; особенности административно-правовых отношений; иерархию источников административного права; статус участников административно-правовых отношений; основу организации и деятельности органов исполнительной власти; формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления; механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в том числе порядок обжалования неправомерных действий; вопросы административной ответственности и административного принуждения.

     Что же касается содержания особенной части  административного права, то ее структура обусловлена отдельными сферами государственного управления. В частности, выделяют: управление экономической сферой, которая, в свою очередь, подразделяется на управление государственным имуществом; общие вопросы управления предпринимательской деятельностью; управление антимонопольной деятельностью; управление промышленностью; управление сельским хозяйством; управление транспортом; управление связью; управление жилищно-коммунальным хозяйством и т.п.; управление социально-культурной сферой, в рамках которой выделяют управление образованием; управление в области науки; управление в области культуры; управление в области здравоохранения и социального обеспечения и т.п.; управление административно-политической сферой, подразделяемое на управление в области обороны; управление в области безопасности; управление внутренними делами; управление иностранными делами; управление в области юстиции. Общепринятая точка зрения состоит в том, что Особенную часть составляет группа административно-правовых норм, масштаб действия которых ограничен отдельными конкретными отраслями и сферами государственного управления. 

     Однако  сформировавшуюся традицию нельзя считать  незыблемой. Ряд исследователей предлагают выделять в системе административного права три основные подсистемы, а именно управленческое право, так называемое полицейское право, представленное в настоящее время КоАП РФ, а также подсистему административной юстиции, регламентирующую одно из фундаментальных положений административного права - право на обжалование действий либо бездействия органов исполнительной власти и должностных лиц. Одним из аргументов подобного разделения,  вполне обоснованным, является специфика охраны общественного порядка - деятельности, составляющей основу полицейского права. Соответственно, предполагается и законодательная база такого деления; необходимость принятия так называемого кодекса гражданской службы, условного полицейского кодекса (по сути, модифицированного КоАП РФ), а также кодекса административной юстиции.