Предмет административно-правового регулирования

Таким образом, административное право может быть определено как отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности органами государственного управления, а также в связи с осуществлением другими государственными органами и негосударственными организациями деятельности управленческого характера от имени государства с целью обеспечения и защиты прав и законных интересов граждан.

Предмет правового регулирования — главный, но не единственный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения) определяет специфику метода (как, каким образом, способом регулируются общественные отношения).

Под методом правового регулирования в административном праве понимается совокупность юридических средств или способов воздействия, применяемые государством при регулировании тех или иных общественных отношений управленческого характера.

Вопрос, касающийся методов правового регулирования, достаточно дискуссионен. Ю.М. Козлов предлагает два принципиально различных подхода к познанию содержания методов: либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтение отдается второй позиции.

Поскольку административное право регулирует исполнительную и распорядительную деятельность государства, которой присущи власть и подчинение, то и методом правового регулирования является властвование, иначе немыслимо распорядительство.

В большинстве случаев в управленческих отношениях преобладает неравенство сторон (участников отношений):

   все административно-правовые вопросы разрешаются соответствующими органами государственного управления;

   отношения властности и подчинения в административно-правовом методе проявляются в порядке организационной подчиненности или односторонности подведомственных вопросов;

   юридически-властные предписания или решения субъекта управления обязательны для исполнения;

   властный метод регулирования административно-правовых отношений всегда сопровождается разъяснительной и организационно-воспитательной работой.

В то же время нельзя сводить всю исполнительную и распорядительную деятельность только к властвованию, а власть — к принуждению. В управленческой деятельности имеют место такие формы воздействия, как наделение правами и представление нижестоящим органам и должностным лицам достаточной степени самостоятельности в разрешении вопросов оперативного управления, поддержка и развитие инициативы, распространение передового опыта, юридическое оформление субъективных прав и т.д. Исходя из предмета регулирования, а также из методов правового регулирования можно провести отграничение административного права от других отраслей права.[3]

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, их взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти; права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления, и т.п. Конституционное право как ведущая отрасль права регулирует основные стороны жизни гражданина, государства и общества, регламентирует наиболее важные общественные отношения. Нормы конституционного права обладают высшей юридической силой и являются «правоисточником» других отраслей права. Административное право берет исходные начала в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяет при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенцию различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты и т.п.

Административное право отличается от гражданского права. Различие между ними заключается в том, что в отношениях административно-правовых органы государственного управления выступают как носители государственно-властных полномочий, как органы, обязанные организовать выполнение закона и на его основе осуществлять свои исполнительно-распорядительные полномочия. В отношениях гражданско-правовых орган государственного управления выступает как субъект гражданских прав и не осуществляет властных исполнительно-распорядительных полномочий. Можно провести различие и между трудовым и административным правом. Трудовое право регулирует трудовые отношения рабочих и служащих как участников трудового процесса, а административное — организацию трудового процесса с точки зрения компетенции определенных должностных лиц, выступающих от имени государства.

В иных случаях всегда можно обнаружить взаимодействие административного права с различными отраслями права. Так, связь административного и финансового права обусловлена общностью регулируемых отношений. Как известно, финансовое право регулирует процесс сбора, аккумуляции и расходования денежных средств. Исторически оно развивалось то вместе с административным правом, то в качестве его ответвления. В настоящее время рамки самостоятельности финансового права расширились, но остается неизменной некоторая общность предметов регулирования.

Административное право с учетом специфических особенностей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. И сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает взаимодействие различных правовых отраслей.

Успешная деятельность государства, его органов в сфере правового регулирования общественных отношений предполагает не только осознание границ правового регулирования, но и творческое использование в этих целях наиболее действенных правовых средств. Параллельно с разработкой понятий «реализация права (норм права)», «действие права» и других стали разрабатываться и соответствующие механизмы реализации права. Необходимость таких разработок обусловливалась тем, что право выступает в качестве рычага воздействия на общественные отношения только при условии ясного представления, с помощью[4]

Проблема предмета и метода административного права рассматривается в свете административной реформы, реформирования административного права, названных выше и частично рассмотренных принципиально важных документов: Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. в редакции от 20 мая 2004 г. № 649, а также полного текста интервью В. В. Путина «Государство и эволюция». Эти аспекты, имеют институциональный характер.

В административно-правовом аспекте это направление призвано проявляться в укреплении административно-правовой части статуса человека и гражданина, более конкретно — в развертывании и использовании всего арсенала административно-правовой защиты физических и юридических лиц.

Существенному углублению и расширению анализа административно-правовой части статуса общественных объединений способствует модернизированное законодательство об общественных объединениях и политических партиях.

Предмет административного права — совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти.

«Предметом административного права являются отношения, возникающие при организации исполнительно-распорядительных органов и в процессе их административной деятельности, при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных и муниципальных органов, а также в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями».

По мнению профессора Ю. М. Козлова, предмет административного права довольно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

   управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

   управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

   управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

   отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере внутренней жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.

Таким образом, в качестве предмета административного права рассматривается , как правило, круг общественных отношений, складывающихся в сфере исполнительной власти (государственного управления). Иногда отождествляют понятия «исполнительная власть» и «государственное управление», с чем трудно согласиться, учитывая нечеткий, расплывчатый характер термина «государственное управление», дающий возможность принципиально по-разному (как это видно из соответствующих философских, экономических и юридических литературных источников) толковать его сущность, смысл и содержание.

Словом, необходимо серьезно видоизменить сам подход к предмету административного права и, таким образом, постепенно перейти к новому, демократическому и цивилизованному видению современного российского права. В этих целях и для углубления наших представлений о современном административном праве небесполезно хотя бы кратко познакомиться с пониманием и трактовкой этой отрасли представителями англосаксонской и континентальной систем права. В общем плане административное право понимается ими как совокупность юридических норм, регламентирующих деятельность административных учреждений. Американский административист К. Лобенджье, специально занимавшийся выяснением места административного права в системе права, определял административное право как отрасль публичного права, которая имеет дело с администрацией (управлением в действии). Другой исследователь, Д. Ригерт, в труде по административному праву США полагал, что административное право (Verwartungrecht) определяется в широком смысле как право, регулирующее всю государственную деятельность, за исключением законодательства и правосудия.

Однако объекты регулирования в англо-американском административном праве и континентальном административном праве существенно различаются. Это различие отражено в науке административного права.

В трудах ученых — представителей континентальной системы всегда важное место занимают вопросы структуры администрации. Но французском «Элементарном курсе административного права» М. Валина детально анализируются различные виды административных учреждений (так называемых субъектов прав в административном нраве), их компетенция, персонал, приобретение администрацией имущества и управление им, общественные работы, ответственность администрации по контрактам и за вред, причиненный ее должностными лицами и служащими. Большое внимание уделил административной Структуре и другой французский административист — Ж. Ведель. В американском административном праве институт структуры администрации не получил сколько-нибудь значительного развития. изначально, когда наука административного права только зарождалась, американские административисты, учитывая континентальный (в особенности французский), опыт, были склонны относить к объектам регулирования административного права систему, виды, внутреннюю структуру и персонал административных учреждений, т. е. вопросы структуры администрации. Такой подход был близок к континентальному. Родоначальник американской науки административного права Ф. Дж. Гуднау определял его как ту часть публичного права, которая закрепляет организацию административных органов, устанавливает их компетенцию и предоставляет индивидууму средства для защиты его прав от посягательств с их стороны.

Однако в последующем вопросы административной структуры перестали рассматриваться административистами США в качестве объекта, который регулируется административным правом. Американский административист профессор К. К. Дэйвис указывал в своем четырехтомном курсе административного права, что административное право представляет собой право, фиксирующее полномочии и порядок деятельности административных учреждений.

Американские ученые полагают, что структурой административных учреждений призвана заниматься наука государственного управления. Таким образом, проводится четкая грань между административным правом и государственным управлением.

Предметом науки административного права США и соответствен на объектами регулирования этой отрасли права являются следующие три сферы деятельности административных учреждений:

1) административное нормотворчество, часто называемое «легированным законодательством»;

2) административная квазисудебная деятельность, именуемая

обычно, с использованием континентальной терминологии, «административной юстицией»;

3) контроль судов над администрацией. При этом вместе с контролем нередко рассматривают также ответственность администрации и вред, причиненный ее служащими, либо изучают эту проблему отдельно

Перестраивая административное право России, целесообразно учесть, а возможно, и непосредственно использовать опыт функционирования американского административного права и континентальной системы права с учетом особенностей и специфики современных российских условий.

Пока же российское административное право (за некоторыми исключениями) функционирует по наработанным в течение семи десятилетия схемам и стандартам. Этот вывод относится и к определению предмета административного права. Полагаю, что его содержание и структура должны быть (хотя бы частично) видоизменены в следующих направлениях: административное право регулирует общественные отношения в сфере исполнительной власти. Но в этом процессе принимают участие и другие отрасли права — конституционное, финансовое, гражданское, налоговое, таможенное и ряд других; развитие взаимосвязи гражданина и административного права; регулирование административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений; усиление контроля судов (Конституционного Суда, общих и арбитражных судов) за деятельностью органов исполнительной власти, административных учреждений, должностных лиц; повышение ответственности органов исполнительной власти и административных учреждений, контроль за ними со стороны представительных органов власти, а также надзор прокуратуры.[5]