Публичные слушания

Кривобокова Светлана ЮКМП-111. Проблемы проведения публичных слушаний в РФ.

 Публичные слушания в сфере конституционно-правовых отношений - это правовая форма непосредственной демократии, обеспечивающая участие населения в управлении государственными и общественными делами в виде публичного обсуждения проектов правовых актов и иных общественно значимых вопросов в порядке нормативно установленной процедуры с непосредственным и обязательным участием населения и представителей органов власти, в результате которого принимаются решения, имеющие рекомендательный характер.

  Публичные слушания — демократическая процедура, направленная на поиск баланса интересов и выработку условий учитывающего эти интересы общественного договора; органы государственной власти обязаны создать равные условия для участников слушаний, следить за исполнением законодательства и добросовестно зафиксировать результат обсуждения. В этом заключается Конституционное право граждан согласно ст. 130 Конституции РФ на осуществление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

  Однако нередко протоколы слушаний подтасовываются, под надуманными предлогами из них исключаются (не учитываются в заключении) поступившие объективные замечания от граждан. И это притом, что основная масса замечаний граждан описывает допущенные как в самом проекте (законе, вопросе на обсуждение его сути), так и в ходе его обсуждения нарушения закона и своих прав. Этим граждане берут на себя несвойственную им роль юридического фильтра, которую обязаны играть соответствующие органы исполнительной власти. Организаторы слушаний, чиновники районных администраций за манипуляции результатами слушаний не несут перед гражданами никакой ответственности. Необходимо детально разработать процессуальную сторону проведения общественных слушаний, более ясно и четко закрепив в законодательстве их место, значение и процедуру.

Между тем, представляется, что часть вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания, необходимо решать путем проведения местного референдума. К ним следует отнести вопросы градостроительной и землеустроительной деятельности. Решения, принимаемые местной властью в этих сферах деятельности, могут принципиально повлиять на развитие территории муниципального образования. Эти решения не только задают вектор развития муниципалитета на долгий период, но и могут иметь необратимые последствия, например в случае изменения категории земель, использования рекреационных территорий муниципального образования для капитального строительства, размещения различных производств и т.д. В связи с этим следует признать, что простое выявление мнения населения (которым местные власти могут и пренебречь) не обеспечивает как минимум реализацию конституционно установленных прав человека на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ).

Статья 28. Публичные слушания согласно ст. 1 ФЗ могут проводиться, а, следовательно, возникает диспозитивность в их возможном проведении. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального  образования, а также проект  муниципального правового акта  о внесении изменений и дополнений  в данный устав, кроме случаев,  когда изменения в устав вносятся  исключительно в целях приведения  закрепляемых в уставе вопросов  местного значения и полномочий  по их решению в соответствие  с Конституцией Российской Федерации,  федеральными законами;

(в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-ФЗ)

2) проект местного бюджета  и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и  программ развития муниципального  образования, проекты правил землепользования  и застройки, проекты планировки  территорий и проекты межевания  территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

4) вопросы о преобразовании  муниципального образования.

Как уже говорилось выше, некоторые вопросы из данного списка не целесообразно выносить на публичные слушания, ввиду необходимости профессионального подхода к решению поставленных задач перед органом МСУ.

4. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

  Таким образом, в ФЗ установлены исключительно общие нормы проведения указанной формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Действующие формы вызывают множество вопросов и разногласий.

Представляется ошибочным  высказываемое некоторыми авторами мнение о публичных слушаниях  как о форме народовластия <1>, отнесение их к формам прямого  волеизъявления <2>. Автор одной  из публикаций <3> дает "глобальную" характеристику публичным слушаниям  как важному звену в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и народовластия. Непонятно, каким образом соотносится это  заключение с другим высказыванием  в этой же публикации, о том, что  никакой юридической силы результаты публичных слушаний не имеют. Непосредственное народовластие предполагает принятие властных решений, обязательных для органов местного самоуправления (результаты выборов, решение местного референдума).

На современном этапе  не нашел своего правового закрепления  конституционно-правовой статус участника  публичных слушаний, не закреплено в правовых актах единого определения  понятия «публичные слушания», не обеспечены равные возможности в реализации конституционного права на участие  в управлении общественными и  государственными делами посредством  публичных слушаний. Кроме того, современное состояние правового  регулирования публичных слушаний в Российской Федерации характеризуется отсутствием единой системы нормативных правовых актов, регулирующих порядок их организации и проведения, что снижает эффективность публичных слушаний как формы непосредственной демократии. Недостаточно урегулирован на федеральном уровне порядок организации и проведения публичных слушаний как формы участия населения в управлении общественными и государственными делами.

Решение вышеобозначенных проблем должно способствовать дальнейшему развитию института публичных слушаний в России.

Публичные слушания в сфере конституционно-правовых отношений обладают единой сущностью, выражающейся в совокупности их общих  признаков и принципов. К общим признакам публичных слушаний относятся: правовое регулирование процедуры слушаний, установление обсуждения как формы проведения, наличие двух обязательных субъектов, непосредственное участие субъектов в публичных слушаниях, социально значимый и публичный характер слушаний, консультативный характер принимаемых на них решений.

Общими принципами организации и проведения публичных слушаний являются:

принцип прямого участия,

принцип равного участия,

принцип свободного и добровольного участия,

принцип гласности проведения публичных слушаний,

принцип открытости проведения слушаний,

принцип законности,

принцип демократизма.

На современном этапе развития российского права публичные слушания характеризуются наличием единой процедуры их проведения, состоящей из следующих этапов:

инициирование слушаний;

назначение и подготовка;

проведение публичных слушаний;

рассмотрение результатов слушаний.

Совокупность этих этапов представляет собой завершенную  систему урегулированных нормами  права общественных отношений, обеспечивающих участие населения в управлении общественными и государственными делами.

Для совершенствования правового регулирования механизма публичных слушаний представляется необходимым принятие федерального закона «О порядке организации и проведения публичных слушаний в Российской Федерации». В данном правовом акте необходимо закрепить единый конституционно-правовой статус участника слушаний, установить нормы, раскрывающие понятие «публичные слушания», его сущность и характерные признаки, устанавливающие общие требования к процедуре их проведения. До принятия федерального закона «О порядке организации и проведения публичных слушаний в Российской Федерации» в целях совершенствования правового регулирования публичных слушаний необходимо дополнить ст. 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: к примеру, «Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется законом субъекта Российской Федерации и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей субъекта Российской Федерации о времени и месте проведения публичных слушаний, ознакомление с проектом правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний».

  По мнению Зенина С.С., внедрение информационных технологий в процесс подготовки и проведения публичных слушаний будет способствовать привлечению большего числа граждан к участию в управлении общественными и государственными делами. Одним из таких способов является проведение электронных публичных слушаний. Под электронными публичными слушаниями необходимо понимать комплекс организационных мероприятий, направленных на обеспечение проведения обсуждения населением вопросов, вынесенных на публичные слушания при помощи средств информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет. Обоснованность и достоверность полученных результатов достигнута путем комплексного использования научных методов познания в процессе исследования конституционно-правового регулирования публичных слушаний. Результаты, полученные в ходе проведения данного исследования, основываются на анализе нормативных правовых актов различного уровня <4>.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления демонстрируют  весьма пеструю картину принятых на муниципальном уровне положений: как регулирующих порядок проведения публичных слушаний и учета их результатов, так и определяющих само понятие публичных слушаний.

Неоднозначно в муниципальных  образованиях установлен и порядок  проведения публичных слушаний и  учета их результатов. Анализ нормативных  правовых актов муниципальных образований  позволяет разделить их на несколько  групп.

Первую  группу составляют небольшие по объему нормативные правовые акты, как правило, муниципальных районов, содержащие в основном положения общего характера. В них устанавливаются перечни возможных инициаторов слушаний (население, представительный орган, глава муниципального образования), обязательных вопросов, которые должны выноситься на публичные слушания (аналогично ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ), требование об обязательности принятия итогового документа - рекомендаций слушаний. Процедура принятия рекомендаций слушаний в таких нормативных правовых актах, как правило, отсутствует, а это имеет принципиальное значение, поскольку рекомендации должны учитываться органами местного самоуправления при принятии решений. Следует обратить внимание, что некоторые, даже небольшие по объему, нормативные правовые акты муниципальных образований развивают и конкретизируют положения Федерального закона N 131-ФЗ, что можно рассматривать как действительную заинтересованность органов местного самоуправления в осуществлении населением местного самоуправления.

Вторую  группу составляют нормативные правовые акты муниципальных образований (в первую очередь больших городов), довольно детально регламентирующие порядок организации и проведения публичных слушаний. Эту группу, в свою очередь, можно разделить на две подгруппы. В первую входят те нормативные правовые акты, в которых проведение публичных слушаний регламентируется с позиций обеспечения реального участия населения в осуществлении местного самоуправления. Ко второй подгруппе относятся нормативные правовые акты, многие положения которых можно в целом охарактеризовать как противоречащие самой идее публичных слушаний и ограничивающие право граждан на участие в местном самоуправлении.

Анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления показывает, что даже в одном и  том же субъекте РФ нормативная правовая регламентация публичных слушаний в муниципальных образованиях принципиально  различается.

Библиографический список: