Российское полицейское право на этапы развития административного права в России

     Юридический факультет

     Дисциплина  административное право 

     Введение 

     Административное  право является одной из древнейших и фундаментальных отраслей правовой системы. Оно имело и имеет  большое общественное значение для  жизнеобеспечения и регулирования  отношений, складывающихся в обществе.

     Современные условия способствуют обусловленности  государственного управления с постановкой  основной задачи – обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех составляющих частей механизма исполнительной власти.

     В своей совокупности механизм исполнительной власти представляет государственную  администрацию с полномочиями реализации своих прав в масштабах России. Органы исполнительной власти администрируют, то есть управляют экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами  жизни общества, обеспечивают практическую реализацию законодательных актов. Естественно, что их деятельность носит  административный (управленческий, исполнительный, внесудебный) характер.

     Сам термин "административное" происходит от латинского слова administration и означает руководить, управлять.

     Управление  чаще всего воздействует на сам процесс  жизненного бытия, затрагивая все сферы  и механизмы общества. Регулятором  всех отношений возникающих в  сфере управления является административное право. Оно призвано регулировать общественные отношения, которые возникают в  сфере государственного управления.

     Административное  право, право внутриорганизационного характера, постоянно усиливает  свою социальную значимость. 
 
 
 

     Тенденции развития административного  права

     В России административное право как  наука и первые исследования появляются в 1830 – 40-х годах. Первоначальный курс (по университетскому уставу) преподавался под именем "Законы государственного благоустройства и благочиния". В этот период закладываются основы административного (полицейского) права. В трудах Ободовского, Якоба, Гуляева, Рождественского, Платонова, Власьева, Степанова и других определялось понятие о полицейском праве, уточнялось содержание важнейших институтов "государственного благоустройства", проводилась сравнительная характеристика российского управления с управлением ведущих европейских государств: Франции, Англии и Германии. В трудах Степанова и Власьева впервые даны исторические очерки развития "государственного благоустройства", излагается и критикуется литература о полицейском праве, даются очерки истории русской полиции и действующих тогда полицейских установлений.[5]

     Ряд новых идей в развитие науки полицейского права в России были внесены в 1860 – 80-х годах, в ходе буржуазных реформ, переменивших облик страны. Новую группу ученых представили  профессора Лешков, Бунге, Андреевский и другие.

     В 1880 – 90-х годах среди российской научной интеллигенции мнения о  наименовании предмета и науки разделились, также как и в среде европейских  юристов. Имели применение несколько  наименований, таких как "государственное  благоустройство", "полицейское  право", "право внутреннего управления", "административное право". Различия в наименовании науки существенного влияния на ее создание не оказывали.8

     Называя полицейское право общественным, профессор Лешков, к примеру, находил  соединяющее звено между принципом  свободы (элемент гражданского права) и принципом принуждения (элемент  государственный) в понятии об обществе как социальном элементе, исходя из которого, рождалась идея о самоуправлении и союзном строе. Н. Х. Бунге изложил только право благосостояния, подробно остановившись на ее экономической основе. Профессор И. Андреевский рассматривал деятельность не только государства и его органов в вопросах полицейского права, но и органов самоуправления.[6]

     В начале XX века российские ученые-юристы вплотную подошли к детальной  проработке основополагающих понятий  административного права. В работах  А. И. Елистратова, В. В. Ивановского, В. Ф. Дерюжинского, И. Т. Тарасова и других ученых, представлено вполне современное понятие административного права.[10]

     В данных работах, благодаря влиянию  процессов государственно-правового  развития страны в условиях революции 1905 – 1907 годов, вершиной развития административно-правовых отношений признается уже не полицейское, а правовое (конституционное) государство. Исследователи подчеркивали противоположность  отношений между населением и  правящей властью, отмечая, что в  полицейском государстве эти  отношения определялись не правом, а простым усмотрением представителей власти. Взаимные отношения между  государственными и частными лицами были исключены. В правовом государстве, наоборот, эти отношения объединены в культурной деятельности представителей государственной власти и частных  лиц и строятся на праве (законе), имеют место развитые органы самоуправления и частные общества.[11]

     В науке административного права  были уточнены понятия административной деятельности государства и государственной  деятельности вообще: "...административная деятельность является лишь одним видом или формой государственной деятельности, заметно отличающаяся от законодательной и судебной как своим содержанием, так и теми формами, в которых она проявляется...".[12]

     Следовательно, развитие науки административного  права шло в неразрывной связи  с развитием государства и  права России. Проведенная в 1830-х  годах кодификация российского  законодательства под руководством М. М. Сперанского, реформы второй половины XIX века явились основополагающими вехами на этом пути. Важнейшей заслугой российской теоретической юриспруденции дореволюционной России было четко выработанное понятие административного права как одной из важнейших отраслей права. Особую ценность столетним исследованиям придает подчеркнутая значимость правового государства с представительным образом правления, которая является необходимой исторической и логической предпосылкой (условием) для возникновения и развития административного права. Исследования российских дореволюционных ученых-правоведов шли в тесной связи с достижениями западноевропейской науки. Широкое распространение получили международные научные конференции, велись оживленные научные дискуссии. Подобная взаимосвязь лишь укрепляла и способствовала развитию юридических наук, в том числе и по административному праву.

     После октябрьских событий 1917 года в России создается советское государство  и право, что значительно повлияло на развитие административного права. Уже в 1918 году возникла необходимость  создания принципиально нового научного центра юридических исследований. Роль такого центра взяла на себя Социалистическая академия общественных наук, созданная  в 1918 году.

     С 1919 по 1925 годы Советское правительство  предприняло ряд мер (репрессии, ссылки, высылки и т.п.) против профессуры не согласной с идеями большевистской диктатуры в РСФСР.

     Работая над концепцией "регулятивного  права" Г. К. Гинс создал (совместно с русскими юристами харбинской школы) принципы так называемого "юридического солидаризма", которые перекликались с теорией "корпоративного государства", рожденной в фашистской Италии, и теорией "корпоративного права", разработанной некоторыми германскими и советскими юристами в начале 1920-х годов.

     В становлении науки административного  права особую роль сыграли труды  С.С. Студеникина, в которых была обоснована марксистская концепция (например, см. прил. 2) предмета административного права, его системы, принципов советского государственного управления.[17]

     С 1950 – 60-х годов в СССР начинается разработка институционной системы административного законодательства об отдельной отрасли. В этом направлении выделяются работы С. Г. Бердовской, А. Е. Лунева, Н. Г. Салищевой, С. С. Студеникина, Е. В. Шориной, Ц. А. Ямпольской и многих других.

     Разрабатывались вопросы советского административного  права, роли прокуратуры в советском  государственном управлении, укрепления государственной дисциплины. Основная задача, ставшая перед исследователями  в административном и государственном  управлении, была вскрыть конкретные специфические черты современного этапа развития социалистического государства и права, продемонстрировать их значение и взаимодействие в социалистическом обществе, руководящую роль КПСС в политической системе социалистического общества.[18]

     С апреля 1974 года при Академии Наук СССР была сформирована секция по правовым проблемам управления, которая вызвала  к жизни организацию Всесоюзного  координационного совещания по вопросам науки управления и административного  права. Формирование подобного научно-координационного центра позволило более глубоко  и детально подойти к разработке проблем советского административного  права.

     Одним из значительных результатов в истории  советского административного права  явилось обоснование путей кодификации  норм об административной ответственности  и реализации теоретической модели, заложенной в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик  об административных правонарушениях (1980), а также с принятием соответствующих  республиканских кодексов (в 1984 году был принят кодекс РСФСР об административных правонарушениях, в 2001 году – кодекс РФ об административных правонарушениях).

     В них, спустя многие десятилетия существования  и накопления административных норм в СССР, была осуществлена кодификация  обособленной группы норм, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юстиции и производство по делам  об административных правонарушениях.

     Разработку  проблем вели советские административисты, к числу которых следует отнести труды Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, Ю. М. Козлова, Н. Г. Салищевой, В. А. Лория, Ю. А. Денисова, А. П. Коренева, Л. Л. Попова, И. И. Ве-ремеенко М. Я. Саввина, В. Э. Краснянского, Л. А. Николаевой, А. П. Шергина, Е. В. Шориной и многих других.

     В большинстве работ 1970 – 80-х годов в СССР ставились вопросы более углубленного изучения субъектов административного права, проблемы развития норм административного права и их применения, вопросы соотношения судебного и административного порядка рассмотрения жалоб граждан, аппарат управления и другие.[19]

     В ходе государственных реформ М. С. Горбачева, последующего кризиса и распада  СССР, исследователи административного  права уделили большее внимание таким вопросам, как административная ответственность в развитии административного  права, административно-правовые аспекты  юридической ответственности, право  на обжалование в суд действий административных органов, ответственность  должностных лиц по советскому административному  законодательству, проведена научная  дискуссия на страницах академических юридических изданий по проблемам обновления учебных программ и учебной литературы по административному праву.[20]

     Вместе  с тем ряд проблем остались нерешенными в советской науке  административного права. К числу  сложных в советском административном праве следует отнести проблемы систематики, месте и роли административного права в системе советского права. Так, в статьях А. Одоренко (1925) ставилась эта проблема, а затем в статьях Ц. А. Ямпольской (1956), Ю. М. Козлова и С. С. Алексеева, Ю. А. Тихомирова, Л. С. Явича, М. М. Россолова и других (1960 – 80) административное право по-прежнему оставалось синонимом права управления или управленческого права. В советской науке административного права система административного права объединяет общую (институционную) и особенную (отраслевую) части в одно целое. Такое соединение имело (остается в некоторых своих частях и сегодня в РФ) два существенных недочета. Во-первых, показывало административное право односторонне, исключительно под углом зрения государственного управления. Во-вторых, с дидактической точки зрения обрекало отраслевую (особенную) часть вместе с полицейским правом на прозябание и менее серьезное к ней отношение со стороны студентов и преподавателей. Однако к этой конструкции настолько привыкли в советской юриспруденции, что всякая ее критика (это позволила себе впервые Ц. А. Ямпольская в 1956 году) воспринята была в штыки и осуждена.[21]

     Современное административное законодательство РФ и научные исследования недоработок  советского законодательства, учебная  программа курса советского административного  права, принятая в 1984 году, безнадежно устарела. Новые разработки активно  ведутся в дискуссии применительно  к новой концепции юридического образования Д. Н. Бахрахом, В. М. Манохиным, Д. В. Осинцевым, Л. Л. Поповым Н. М. Кониным, Ю. П. Соловьем, профессорско-преподавательскими составами МГУ, Саратовской государственной юридической академии, Уральской государственной юридической академии, рядом других крупных научных центров РФ. Новая программа нацелена на раскрытие тезиса о том, что превращение (историческое) полицейского права в административное связано как с расширением его предмета, так и c идеей правового государства, выдвижением на первый план задачи создания нормальных условий жизни общества и его граждан. Подобная трансформация (возвращение от советского к дореволюционной полиции) связана в первую очередь с закреплением механизма защиты прав граждан и организаций от административного произвола, злоупотреблений, своеволья, некомпетентности могущественной исполнительной власти.