Система государственного и муниципального управления

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

 
 

 

 

 
СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Понятие и цели управления. Правовые  основы организации 
управления

 

 

В отечественной и зарубежной юридической  литературе нет общепризнанного  понятия государственного управления, что связано с разными подходами  к решению этого важного вопроса. Государственное управление трактуется с точки зрения содержания, сущности, форм, которые оно приобретает и в которых функционирует, отграничения от других форм (видов) государственной деятельности (законодательной, судебной)¹.

Представители общесоциологических научных направлений при исследовании проблем управления выходят из его реального содержания как специфического вида общественной деятельности, направленной на систематическое осуществление определенного воздействия людей на общественную систему в целом или на ее отдельные звенья, на основе познания и использования присущих системе объективных закономерностей и тенденций для обеспечения ее функционирования и достижения поставленных целей.

Управление является особой социальной функцией, которая возникает из потребностей общества как самодостаточной системы и осуществляется в соответствующих государственных или негосударственных формах путем организаторской деятельности специально созданной для этого группы органов. Управление имеет также политический характер, может рассматриваться с социальной, экономической точек зрения.

Сущность государственного управления в кратком виде состоит в исполнении законов и других правовых актов  органов государственной власти. С этой точки зрения исполнение является основным признаком государственного управления, осуществление которого возложено на органы исполнительной власти (в широком понимании — на органы государственного управления).

Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность является его основным назначением и составляет важную сторону характеристики содержания этого вида управления, которое органично связано с осуществлением непосредственного руководства экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством и, следовательно, вместе с тем является распорядительной деятельностью.

Административно-правовая организация  управления (государственное управление) заключается в исполнительной и  распорядительной деятельности системы  субъектов, призванных осуществлять на основе законов и других правовых актов прогнозирование и координацию деятельности разных звеньев этой системы, учет и контроль за распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, кадровую работу, применение моральных и материальных стимулов, мер дисциплинарного и административного воздействия.

Основными формами исполнительной и распорядительной деятельности являются:

а) проведение материально-технических  и организационных действий, вытекающих из назначения того или иного органа;

б) заключение гражданско-правовых соглашений, касающихся имущественных интересов конкретного органа;

в) издание в пределах компетенции  актов управления;

г) осуществление мер поощрения;

д) применение на основе закона принудительных мер в административном порядке.

Управление и его организация  имеют целью создание наиболее благоприятных  условий для функционирования исполнительной власти, а поэтому требуют четкого  урегулирования статуса субъектов  управления и взаимоотношений в  пределах и за пределами этой системы. Рациональная организация осуществления исполнительной власти должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятельности, устанавливать место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними, что является одним из важнейших условий экономичности и эффективности государственной деятельности. При таких условиях четкое закрепление нормами административного права субъектов, осуществляющих государственное управление, их статуса будет не самоцелью, а подчеркнет роль исполнительной власти в обществе, создаст необходимые условия для решения возникающих проблем, нормального хода социально-экономических процессов².

Современная система управления базируется, с одной стороны, на усовершенствовании и укреплении связей в процессе исполнительной и распорядительной деятельности между органами исполнительной власти разных звеньев, а с другой — на децентрализации, расширении самостоятельности предприятий и учреждений в решении всех вопросов. Степень самостоятельности государственных предприятий (не считая казенных), учреждений и организаций, которые получили государственное имущество в хозяйственное ведение, значительно повысилась по сравнению с их положением в конце 80-х годов XX в., но говорить о том, что они полностью выведены из подчинения отраслевых органов, еще рано или можно только в значительной мере условно. Центральные органы не имеют права осуществлять непосредственное управление подведомственными предприятиями, вмешиваться в их производственную и хозяйственную деятельность, поскольку их основное назначение — регулирование и координация деятельности в соответствующих отраслях. С этой точки зрения государственные предприятия и учреждения, несмотря на сохранение своей ведомственной принадлежности, укрепили свои позиции как субъекты гражданско-правовых отношений и рынка. Их уже нельзя рассматривать как организационные звенья единой системы управления соответствующей сферой либо отраслью.

Вместе с тем в руках центральных  отраслевых органов исполнительной власти остались важные рычаги воздействия  на подведомственные предприятия и учреждения, что в некоторых случаях может свести на нет всю самостоятельность последних в решении производственных и хозяйственных вопросов, а именно: обеспечение исполнения законов и других нормативно-правовых актов, в том числе актов центральных органов исполнительной власти, занятие должностей руководителей, финансирование в целом или каких-либо мероприятий, контроль. И в законодательстве, и в практической деятельности наблюдается все больше попыток усилить непосредственное управленческое воздействие на государственные предприятия и учреждения.

Фактически децентрализация управления опирается лишь на разгосударствление, изменение форм собственности и  соответственно на дифференциацию по формам на частную, органов местного самоуправления, коллективную, государственную. Управление негосударственными предприятиями сосредоточили в своих руках собственники или уполномоченные ими лица. Степень государственного управления предприятиями системы местного самоуправления также значительно сократилась, поскольку они выведены из подчиненности государственных органов при сохранении ведомственной принадлежности.

Таким образом, организация управления охватывает не только государственное, но и негосударственное управление в пределах, которые регулируются нормами административного права. Элементами организации управления являются:

а) органы исполнительной власти;

б) органы, которые входят в организационный  механизм осуществления исполнительной власти (органы государственного управления), но прямо не относятся к органам исполнительной власти;

в) нормы административного права, с помощью которых устанавливаются  статус всех звеньев управления, их служащих, пределы взаимоотношений, правовая ответственность субъектов.

Главной целью государственного управления является создание наиболее благоприятных условий для формирования исполнительной власти, отвечающей интересам граждан, общества и государства. В рамках главной цели достигаются другие, более конкретные цели, сущность которых сводится к установлению принципов и форм, юридическому закреплению содержания управленческой деятельности. Сюда включаются: решение вопросов относительно системы и структуры органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции; определение их задач, функций, прав и обязанностей; урегулирование правовых форм взаимодействия высших и низших звеньев административной системы; выбор оптимальных методов управленческой деятельности и форм их реализации. Единство целей, стоящих перед органами исполнительной власти, достигается с помощью правовых норм, единой правовой природы органов управления и характера выполняемых ими функций³.

Правовые основы организации  управления

Виды правовых актов по организации  управления по  юридической силе:

• Конституция  Российской  Федерации,  закрепляющая  в  общем  виде  структуру экономики,     социально-культурной      и      административно-политической деятельности;
• законы Российской Федерации;
• постановления палат Федерального Собрания;
• - конституции,  уставы  и  законы  субъектов  Российской   Федерации.   Уставы
• субъектов Российской Федерации, кроме республик, имеют большое значение  для организации управления на уровне  этих  субъектов.  В  уставах,  принимаемых законодательными  (представительными)  органами  соответствующих   субъектов Российской  Федерации,  решаются   важнейшие   вопросы   структуры   органов управления и их статуса;
• подзаконные акты Президента Российской Федерации  и  органов  исполнительной власти.

По содержанию различаются:

• общие  правовые  акты,  распространяющие  свое  действие   на   общественные отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают;
• специализированные,  регламентирующие  вопросы  организации   управления   в отдельных отраслях и сферах.

 

2. Функции государственного управления

 

Система государственного управления состоит из повседневного осуществления  определенных функций. Термин «функция»  применяют для обозначения деятельности любых государственных органов  независимо от их цели. Функционировать — значит действовать, быть в действии, исполнять обязанности. Функция есть и обязанность, и круг деятельности, и назначение. Функция управления как понятие — это определенное направление специализированной деятельности исполнительной власти, содержание которой характеризуется однородностью и целевой направленностью.

Характер задач, связанных с  управлением, влияет на сущность управленческих функций. Задачи, которые осуществляются органами государственного управления, весьма разнообразны. Каждая управленческая акция предусматривает наличие определенной цели и использование для ее достижения соответствующих способов. Сущность и назначение управленческих функций обусловлены системой социально-экономических, социально-политических и иных факторов, которые существуют в государстве⁴.

Содержанием исполнительной власти как  самостоятельного вида государственной  деятельности является комплекс функций, в которых непосредственно проявляется  властно организующее содержание государственного управления, осуществляемое в различных процессуальных формах через постоянный информационный обмен между субъектом и объектом управления на основе прямых и обратных связей. Функция управления объединяет в одно целое запланированный результат, практическую деятельность по выполнению намеченных задач и полученный результат.

Функции управления — это относительно самостоятельные и однородные части  содержания управленческой деятельности, в которых выражается властно  организующее влияние субъекта управления на объект.

Следовательно, функцию государственного управления можно определить как часть управленческой деятельности государства, которая осуществляется на основании закона или иного правового акта органами исполнительной власти присущими им методами для выполнения задач государственного управления.

Функции исполнительной власти, являются относительно самостоятельными и универсальными. Существуют различные подходы относительно их классификации. Их делят на политические и технические функции, или функции  общего управления и специализированные функции, функции осуществления суверенитета (внешнего и внутреннего), экономические, социальные, социально-воспитательные функции и т. п.

Наиболее распространенной в отечественной литературе является классификация функций государственного управления на общие, специальные и вспомогательные.

Общие функции оказывают объективно необходимое влияние на определенные процессы, которые происходят в хозяйственной, политической, социально-культурной и иных сферах. Эти функции являются основными, присущими любому управлению, независимо от того, на каком уровне и в каких отраслях они осуществляются. Общие функции государственного управления — прогнозирование, планирование, организация, регулирование, координация, учет, контроль. Эта классификация построена на основании внутренней технологии управленческой деятельности.

Функция прогнозирования. Необходимость в прогнозировании вытекает из самой природы государственного управления, ибо оно должно решать как повседневные задачи, так и перспективные проблемы. Прогнозирование — это научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов, присущих субъекту и объекту управления. Прогнозирование обусловлено также характером объекта управления, который отличается значительной динамичностью. Нельзя осуществлять управленческие действия без знания их последствий. Поэтому управленческая система должна быть прогнозируемой. Государственное управление призвано решать долгосрочные, перспективные задачи. Если органы исполнительной власти не будут иметь прогнозов, решение этих задач будет осуществляться в условиях соответствующей неопределенности. В управленческом процессе прогнозирование используется и как функция, и как принцип, и как метод управления. Поэтому органы исполнительной власти должны разрабатывать прогнозы, управлять ими, решать на их основании свои задачи.