Прокурорский надзор

Из принципа законности вытекает ряд  требований, предъявляемых к прокурорам. Они обязаны: глубоко знать законы, исполнение которых проверяется  и на основании которых формулируются  предложения; полно выявлять все  обстоятельства совершенных правонарушений; правильно квалифицировать выявленные нарушения законности, что позволит определить все связанные с ними правовые последствия; применять действенные  меры по устранению правонарушений, причин, условий, способствующих их совершению; осуществлять контроль за фактическим  устранением нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств.

Теоретически в качестве самостоятельного принципа выделяется инициативность прокуроров в выявлении и устранении нарушений  законов. ⁷И действительно, прокурорский надзор должен осуществляться инициативно, ибо несвоевременное выявление нарушений законности или непринятие оперативных мер по их устранению создает объективные условия, способствующие совершению аналогичных правонарушений. Однако разного рода упущения в работе прокуратуры сами по себе являются нарушением законности. В связи с этим инициативность прокурорского надзора не может считаться самостоятельным его принципом, так как полностью охватывается принципом законности.⁸

2.2. Принцип независимости органов  прокуратуры. 

Непременное условие эффективности  и действенности прокурорского  надзора - полная самостоятельность  прокуроров при его осуществлении. Любое вмешательство в надзорную  деятельность способно нейтрализовать ее, оставить без надлежащего реагирования совершенные правонарушения, освободить виновных лиц от ответственности. Прокуроры  должны быть свободны в своих действиях, при выполнении возложенных на них  функций. В силу принципа независимости  они совершают действия на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь требованиями правовых норм. У прокуроров один господин - закон, которому они подчиняются и служат.

Этот принцип нашел четкое выражение  в законодательстве. В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации  указано: «Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных  органов государственной власти, органов Государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений...».⁹ Приведенное определение принципа независимости полностью соответствует назначению прокурорского надзора, призванного бороться с любыми нарушениями законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни совершались. Применительно к судам данный принцип определен так: «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (п.1. ст. 120 Конституции РФ).¹⁰ То же следует сказать и о прокурорах. Они при осуществлении возложенных на них функций независимы и подчиняются также только Конституции и федеральному закону.

На основании принципа независимости  определяется правовое положение прокуратуры  в государстве. Оно характеризуется  двумя особенностями.

Первая - прокуратура не может находиться в подчинении каких-либо органов, общественных и политических организаций, объединений, что обеспечивает ей полную самостоятельность  в выполнении возложенных на нее  функций.¹¹ В ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации содержатся гарантии, обеспечивающие независимость прокуратуры. Прежде всего, в ней отмечается, что прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти, местного самоуправления. Вхождение прокурора в состав какого-либо органа означало бы его подчинение, что в определенной степени негативно повлияло бы на осуществление надзора за исполнением данным органом законов. По этой же причине прокурорам нельзя быть членами общественных организаций, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Более того, в органах прокуратуры недопустимо создание политических партий и их организаций. Прокуроры при выполнении служебных обязанностей не связаны и решениями общественных объединений.

С обеспечением независимости прокуратуры  в известной мере связывается  срок пребывания в должности прокурора - 5 лет (ст. 12, 13 Закона о прокуратуре  Российской Федерации).¹² Бессрочное исполнение служебных обязанностей может создать условия для возникновения личных отношений с работниками органов власти и управления, что может отрицательно повлиять на укрепление законности в регионе. В целях выяснения деловых, моральных и иных качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется соответствие или несоответствие лица занимаемой должности. По результатам проверки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на другую работу.

Непременное условие, обеспечивающее независимость прокуратуры, - профессионализм, добросовестность, моральные качества прокуроров, глубокое знание действующего законодательства. Это оказывает  серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно Законом  о прокуратуре Российской Федерации (п. 1 ст. 40) к прокурорам и следователям предъявляются конкретные требования: ими могут быть граждане РФ, имеющие  высшее юридическое образование  и обладающие необходимыми профессиональными  и моральными качествами, способные  по состоянию здоровья исполнять  возлагаемые на них обязанности.¹³

Вторая особенность правового  положения прокуратуры состоит  в том, что она не подчиняет  себе какие-либо органы, учреждения, предприятия, организации. Обратное означало бы возложение на нее управленческих функций, а, следовательно, принятие ею ответственности за работу подчиненных, что помешало бы прокурорам осуществлять надзор. Прокуратура не управляет, а только надзирает. Безусловно, прокурорский надзор - деятельность властная, но в ограниченных пределах. Прокуроры  правомочны выявлять нарушения законности, но меры по их устранению, привлечению  виновных лиц к ответственности  обязаны принимать соответствующие  органы, должностные лица.

2.3. Принципы централизма и единства  прокурорского надзора.

Прокурорский надзор за исполнением  законов осуществляется на всей территории РФ, что предопределило создание множества  органов в соответствии с административно-территориальным  устройством нашего государства: в  районах, городах, областях, краях, республиках. Обеспечение единства законности в  стране потребовало объединения  прокурорских органов в одну систему, которое было произведено на основе принципа централизма, в силу которого нижестоящий прокурор подотчетен вышестоящему с общим подчинением Генеральному прокурору РФ. В результате деятельность прокурорских органов приобрела  особую организованность, согласованность  и целенаправленность. Генеральный  прокурор России обеспечивает верховенство и единство закона на всей ее территории, а каждый региональный прокурор - в  своем регионе.

В литературе данный принцип связывают  с принципом независимости прокуратуры  и объединяют их в одно руководящее  начало.¹⁴ Подобное объединение вряд ли правильно. Несмотря на наличие самой тесной связи, эти принципы различны по содержанию, ибо отражают разные аспекты организации и деятельности прокурорских органов. Если с принципом независимости связывается признание их самостоятельности по отношению к различным органам государственной власти и управления, то с принципом централизма, наоборот, сопряжено их подчинение. Может показаться, что централизация прокурорского надзора представляет собой посягательство на независимость прокуратуры. Но сама по себе независимость в полной мере не гарантирует доброкачественности выполнения надзорных функций. Как показывает практика, в деятельности нижестоящих прокуроров порой имеют место различные недостатки и даже нарушения законности. Возникает необходимость принятия мер по их устранению, предупреждению. И эти меры должны быть приняты вышестоящими прокурорами. Таким образом, централизм, с одной стороны, является средством обеспечения независимости прокуроров, а с другой - способом обеспечения единства законности в государстве.

Президент РФ, Федеральное Собрание призваны принять меры по приведению конституций республик в соответствие с Конституцией России. Как отмечается в п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре  Российской Федерации, создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры  России, не допускается.¹⁵

Централизм применительно к  прокуратуре включает в себя два  вида подчинения: внутреннее и внешнее. Первое существует внутри прокурорской системы и заключается, как уже говорилось, в подчинении нижестоящего прокурора вышестоящему и общей подотчетности Генеральному прокурору РФ.

В литературе подчеркивается, что  подотчетность прокурорского надзора  высшему органу государственной  власти - самостоятельный принцип  организации и деятельности прокуратуры.¹⁶ Но данное положение ничем не обосновывается, ибо такое подчинение полностью охватывается принципом централизма в его широком понимании.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации принцип централизма  объединен с принципом единства прокурорского надзора. В п. 1 ст. 4 этого закона указывается, что органы прокуратуры составляют единую федеральную  централизованную систему с подчинением  нижестоящих прокуроров вышестоящим  и Генеральному прокурору РФ. Примерно то же говорится и в литературе.¹⁷ Безусловно, названные принципы связаны между собой, но различны по значимости. Централизм сопряжен с объединением прокурорских органов в одну систему, единство же касается содержания их деятельности. Прежде всего, нельзя определять принцип единства буквально как единство этой системы. Все системы однородных государственных органов едины, будь то суды, органы милиции, различные министерства, ведомства. Неправильно трактовать данный принцип и в том смысле, что каждый прокурор действует как представитель единой системы органов прокуратуры. В этом ничего специфического нет. Каждое должностное лицо выступает в качестве представителя той системы органов, в которой оно работает.

Применительно к прокуратуре принцип  единства можно определить как такое  начало, в силу которого каждый прокурор независимо от занимаемой должности  осуществляет высший надзор за соблюдением  законности в государстве. С данной точки зрения и Генеральный прокурор РФ, и прокурор района или города, их помощники осуществляют высший надзор, а нижестоящие - просто надзор за исполнением  законов. Все прокуроры независимо от занимаемых должностей осуществляют высший надзор за соблюдением законности, основу которого составляют полномочия, данные им высшими органами государства. Они действуют как представители  этих органов.

Принцип единства прокурорского надзора  РФ исключает совмещение прокурорского  надзора с какими-либо видами государственной  или общественной деятельности. Прокуратура  выполняет только одну функцию: осуществляет высший надзор за соблюдением законности в стране.

Заключение

Таким образом, принципы организации  и деятельности прокуратуры РФ - это закрепленные в Конституции  РФ и в других законах основополагающие требования, которые выражают политическое и государственное назначение прокуратуры, определяют задачи и полномочия прокуроров, а также содержание и характер правовых средств и методов по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением  законов в государстве, а также  содержат признаки и качества, определяющие отличие органов прокуратуры  от иных государственных органов, в  том числе и от правоохранительных.

Соблюдение установленных законодателем  принципов позволяет прокуратуре  успешно выполнять стоящие перед  ней задачи по осуществлению надзора  за точным и единообразным исполнением  законов в государстве.

К числу принципов прокурорского  надзора относятся положения, которые  основаны на Конституции РФ и Конституциях республик в составе РФ, возводят органы прокуратуры в ранг независимого государственного органа с предоставлением  ему необходимых полномочий для  успешного устранения нарушений  закона, от кого бы таковые ни исходили.

Принципы не следует смешивать  с условиями и порядком выполнения прокурорами своих функций. Условия  и порядок выполнения прокурорами  своих функций относительно принципов  организации и деятельности прокуратуры  всегда носят подчиненный характер. Закрепленные в законах принципы организации и деятельности прокуратуры  тесно связаны между собой  и взаимообусловлены. Их нельзя отрывать друг от друга. Только комплексное их понимание и проведение в жизнь  обеспечат деятельность прокурора, отвечающую требованиям Конституции  РФ и других законов государства.

В концентрированной форме принципы организации и деятельности советской  прокуратуры нашли отражение  в Законе «О прокуратуре РФ», принятом 17 января 1992 г. В сопоставлении с Законом «О прокуратуре СССР» (1979 г.) перечень этих принципов несколько расширен, что отражает особенности политического и государственного строительства в современных условиях.¹⁸

Органы прокуратуры:

составляют единую и централизованную систему - прокуратуру РФ, возглавляемую  Генеральным прокурором РФ, с подчинением  нижестоящих прокуроров вышестоящим;

они действуют на основе законности, в соответствии с Конституцией РФ, Конституциями республик в ее составе, иными законами и подзаконными актами;

осуществляют надзор за точным и  единообразным исполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям;

принимают меры к выявлению и  своевременному устранению любых нарушений  закона, от кого бы эти нарушения  ни исходили, к восстановлению нарушенных прав и законных интересов государства, его органов власти и управления и привлечению виновных к установленной  законом ответственности;

взаимодействуют с местными органами самоуправления, другими государственными органами, общественными организациями  и трудовыми коллективами, опираются  на активную помощь граждан в деле укрепления законности и правопорядка.