Законодательный процесс

      Преодоление разногласий, возникших при отклонении федеральных законов Советом  Федерации. При отклонении федерального закона Советом Федерации Государственная Дума может:

1. принять вторично закон в прежней редакции (для этого требуется Уз голосов ее членов);
2. принять закон со всеми изменениями, предложенными Советом Федерации (затем закон Снова должен быть принят СоветомФедерации);
3. принять закон при частичном учете замечаний Совета Федерации простым большинством голосов и вновь направить в Совет Федерации;
4. создать согласительную комиссию на паритетных началах изравного числа представителей Государственной Думы и Совета Федерации (в ее состав могут входить также работники аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы) для преодоления разногласий по спорным положениям закона1.

      Решение согласительной комиссии не может быть принято большинством общего состава  согласительной комиссии. Оно принимается  при согласии той и другой стороны, происходит раздельное открытое голосование представителей Государственной Думы и Совета Федерации. В протоколе фиксируются: достигнутые соглашения; имеющиеся разногласия; предложения по их преодолению; невозможность преодоления разногласий данным составом комиссии. В 2000 г. имел место отказ подписать такой протокол той частью согласительной комиссии, которая представляла Думу.

      При повторном рассмотрении закона Государственная  Дума рассматривает только предложения  комиссии (и никакие другие) и  может их. принять либо отклонить. Принятый Думой закон в редакции согласительной комиссии передается в Совет Федерации. Если Дума не приняла закон в редакции согласительной комиссии и не согласна с предложениями Совета Федерации, она может принять его только 2/з голосов, что имело место. Таким образом Дума может одна, без Совета Федерации, преодолеЁ его вето, принять обыкновенный (не конституционный) закон. Совет Федерации без участия Думы принять закон никогда не может.

      Промульгация (подписание и обнародование) закона. Принятый парламентом закон (в том числе только Государственной Думой, например, при преодолении вето Совета Федерации) направляется Президенту РФ для опубликования (т.е. официального издания печатного текста) и обнародования (в других средствах массовой информации). Президент может подписать или в течение 14 дней со дня поступления к нему закона отклонить его (президентское вето). В первом случае в течение семи дней закон должен быть опубликован; неопубликованные законы применению не подлежат (поэтому только обнародование в других средствах массовой информации,

       Согласительная комиссия была создана, например, в 2004 г. по поводу проекта  закона о розничной продаже пива в общественных местах.

      например  по радио, недостаточно). Если же Президент  отклоняет закон, действуют другие правила.

      Мотивы  отклонения Президентов РФ законов  могут быть самые разные. В их числе: противоречие закона (его отдельных  положений) Конституции РФ, другим ранее  принятым законам (без изменения  их), общепринятым нормам международного права; нарушение технологии принятия закона; несогласие с теми или иными положениями закона; внутренняя противоречивость закона и т.д. Отклонению закона. Президентом РФ предшествует тщательное изучение закона в Государственно–правовом управлении Президента, в других структурах исполнительной власти, консультации экспертов. Отказывая в подписи закона, Президент РФ обращается с письмами к председателям палат парламента, где указывает мотивы отказа. Президент РФ до 2000 г. отклонял много законов (иногда десяток в год, а то и больше), с 2000 г. отклонения редки и происходят главным образом по техническим причинам.

      Если  закон Президентом РФ отклонен, возможны следующие последствия:

1. президентское вето преодолевается 2Д голосов в каждой палате. Если хотя бы одна из них не соберет такого числа голосов, законне считается принятым;
2. палаты принимают предложения Президента, и тогда законпринимается простым большинством голосов и поступает ему наподпись;
3. палаты учитывают некоторые предложения Президента, принимают закон простым большинством голосов, и он передается наподпись Президенту, который решает, согласиться с исправленнымтекстом или вновь отклонить его;
4. если одна из палат пришла к решению не преодолевать вето, непринимать предложений Президента, а разрабатывать законопроект вновой редакции, законодательный процесс начинается снова.

      Все законы (в том числе преодолевшие президентское вето, а также законы, по которым у президента права  вето нет — конституционные, и  о поправках к Конституции  РФ, поскольку они уже приняты 2/зи более голосов) должны быть подписаны Президентом РФ–Неподписанные законы не публикуются.

      Особенности принятия федеральных конституционных  законов и законов о поправках к Конституции РФ. Федеральный конституционный закон (по вопросам, перечисленным в Конституции РФ) принимается парламентом по той же процедуре, что и обыкновенный федеральный закон, но особого рода квалифицированным большинст–

      вом: для его принятия необходимо 2/3 голосов в Государственной Думе и 3/4 голосов от общего числа в Совете Федерации. Помимо его содержания, особенность федерального конституционного закона заключается в том, чтб он не может быть подвергнут президентскому вето (он уже как будто его преодолел, так как принят 2Д и более голосов). Однако факты отказа подписывать такие законы были, Президент РФ возвращал конституционные законы в палаты «без рассмотрения», ссылаясь на нарушение процедуры. Конфликт иногда затягивался (например, при принятии Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г.), но в конечном счете Президент подписывал такие законы без вторичного принятия в парламенте.

      Особые  процедуры принятия характерны для  законов о поправках к Конституции РФ и о ее пересмотре. Об этих процедурах говори^ лось в гл. 3. Предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ могут вносить только Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, а также группа численностью не–менее 1/5 части членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

      Поправки  к гл. 3—8 принимаются в порядке, установленном для федеральных  конституционных законов (2/3 голосов  Думы, 3/4 — Совета Федерации). После  этого текст поправки публикуется  для всеобщего сведения и направляется в законодательные органы субъектов Федерации для его рассмотрения в течение года. Итоги рассмотрения подводит Совет Федерации. Закон о поправке к Конституции РФ считается принятым, если его одобрят 2/3 субъектов РФ.

      Изменения гл. 1, 2, 9 Конституции РФ возможны только в результате ее общего пересмотра, что осуществляется специально избранным Конституционным Собранием, а не парламентом.

      Принятие  закона стоит дорого. Из бюджета  на разработку законопроекта выделяется несколько тысяч рублей, но если учесть затраты на депутатов, в министерствах, на отклоненные законопроекты, над которыми тоже работали (а отклоняется приблизительно 85% проектов), другие расходы, то, по мнению аналитиков, ,в среднем затраты на один принятый закон составляют около 900 тыс. руб.1

      Как было отмечено в докладе на заседании Совета Федерации (2006 г.) законодательство остается «фрагментарным и несистем–

      1 См.: РГ. 2004. 2 марта.

      ным»1. Значительная часть работы парламентариев сводится к исправлению ранее  одобренных ими самими же законов.

       1 См.: РГ. 2006. 25 янв.

      4. Законодательный процесс

      Законодательный процесс представляет собой последовательно совершаемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации действия:

1. субъектов права законодательной инициативы по внесению проекта закона;
2. Государственной Думы по рассмотрению законопроектаи принятию закона;
3. Совета Федерации по рассмотрению и одобрению закона, принятого Государственной Думой;
4. Президента Российской Федерации по подписанию закона и его обнародованию.

      Субъектами  права законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации являются: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционно–

      му  Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему  Арбитражному Суду Российской Федерации  по вопросам их ведения. Законопроекты  вносятся указанными субъектами в Государственную Думу.

      Формально право законодательной инициативы ограничивает одно условие: законопроекты  о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации1.

      Поступившие в Государственную Думу законопроекты  рассматриваются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. Рассмотрение проектов законов осуществляется Государственной Думой в трех чтениях. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответствия его положений Конституции, его актуальности и практической значимости. По результатам первого чтения проводится голосование для решения вопроса: принимать или не принимать проект закона в первом чтении. Принятое решение оформляется постановлением Государственной Думы. Если проект закона будет принят в первом чтении, устанавливается срок для представления субъектами законодательной инициативы поправок к нему. Данные поправки рассматриваются, обобщаются ответственным комитетом Государственной Думы. Данный комитет также принимает рекомендацию Государственной Думе принять или отклонить соответствующую поправку.

      Законопроект  для рассмотрения во втором чтении представляется ответственным комитетом  Государственной Думы. Государственная  Дума рассматривает поступившие  поправки и принимает по ним решения. Таким образом, в результате второго чтения в основном формируется текст проекта закона. Принятый во втором чтении проект закона направляется для устранения возможных внутренних Противоречий в ответственный комитет Государственной Думы и Правовое Управление ее Аппарата.

      В третьем чтении окончательно утверждается текст законопроекта. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении

       1 О значении этого заключения, а также отзыва Правительства  на законопроект см. гл. 10 учебника.

      не  допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению проекта в целом или отдельных его положений.

      Федеральные законы принимаются большинством голосов  от общего числа депутатов Государственной  Думы. Федеральные конституционные  законы, проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации одобряются не менее чем двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

      Совет Федерации рассматривает поступивший к нему закон, принятый Государственной Думой, в порядке, установленном его Регламентом. Регламентом Совета Федерации, в частности, установлено, что до вынесения закона на рассмотрение Совета Федерации его рассматривает ответственный комитет, который готовит заключение по законопроекту с рекомендацией одобрить или отклонить этот проект. Это заключение оглашается на заседании Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Для одобрения федерального конституционного закона необходимо не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

      В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, Государственная Дума может преодолеть «вето» Совета Федерации.