Государственное регулирование естественных монополий

Удельный вес монополий во всех инвестициях за десятилетие увеличился вчетверо – с 6,7 до 24,2%, в том числе  в электроэнергетике – с 2,7 до 4,1, в газовой промышленности – с 1,5 до 5, в трубопроводном транспорте – с 1,5 до 7,8, в железнодорожном транспорте – с 1,1 до 7,3%. Если среднегодовой объем инвестиций в постоянных ценах во всей экономике снизился по сравнению с 2001 г. на 64%, то в целом по отраслям естественных монополий – только на 24%, в том числе в электроэнергетике – на 35, в газовой промышленности – на 29, в трубопроводном транспорте – на 20, а в железнодорожном транспорте инвестиции даже выросли на 2% (источники статистических данных¹⁰).

Приведенная статистика подтверждает наличие значительного потенциала естественных монополий в виде инвестиционных ресурсов, которые могут быть направлены на развитие несырьевых отраслей экономики. Такое использование финансового  потенциала естественных монополий тем более целесообразно, что статистические данные свидетельствуют о наличии вышеупомянутого эффекта избыточного инвестирования в отраслях – естественных монополиях. Аргументируя высказывание, о неэффективном использовании инвестиционных ресурсов, перераспределяемых в пользу монополий путем тарифного регулирования, отметим, что сравнение удельного веса естественных монополий в производстве ВВП (12,5%) и в национальных инвестициях (24,2%) свидетельствует о менее эффективном, чем в среднем по экономике, использовании инвестиций.¹¹

Очевидно, что монополизация, происходящая в ущерб экономическому росту  и общественному благосостоянию, так или иначе, требует вмешательства  органов государственного регулирования. Однако примитивное «дробление», предлагаемое радикальными сторонниками демонополизации, вряд ли приведет к ожидаемому результату повышения эффективности этих отраслей. Согласимся с авторами, что разукрупнение таких гигантов, как МПС, ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», чревато не оживлением конкуренции со всеми положительными для экономики последствиями, а образованием многочисленных посредников, как это произошло в угольной отрасли после разукрупнения организационно-управленческих структур и выделения шахт в самостоятельные юридические лица.

Движение от полностью монополизированного  рынка началось и до сих пор  продолжается без каких-либо существенных изменений состояния российского  рынка. Слабо выполняются законодательно закрепленные меры по ограничению монополистической  деятельности и развитию конкуренции. Поэтому, например, введение «свободных» цен проводилось руками монополий и в их интересах. В то же время государство слабо поддерживает мелкий и средний бизнес, без которого не может быть конкурентного рынка.

Важно решить и другую задачу —  полностью развить всю систему рынков. Рыночные преобразования в нашей стране начались с полного разрушения системы государственного материально-технического снабжения. Однако взамен ее не были созданы аналогичный рынок производственного оборудования, а также рынок оптовой торговли. Нормальной экономики не может быть без высокоразвитого рынка недвижимости (земли, жилья) и без рынка ценных бумаг. Еще предстоит в полной мере воссоздать все звенья развитой рыночной системы.

При преобразовании российской экономики требуется правильно выбрать тип и структуру рыночных отношений.

Еще до 1992 г. инициаторы создания новой  экономики провозглашали идею создания свободного рынка. Их не смущали предостережения  противников такой ориентации. Но как это ни парадоксально, наша страна все-таки совершила переход к свободному рынку уже в январе 1992 г. Правда, речь идет о возникновении с самого начала множества примитивных продовольственных и вещевых рынков, где велась индивидуальная перепродажа отечественных и иностранных товаров. Каждому гражданину было предоставлено право торговать чем угодно и где угодно. При этом далеко не всегда соблюдался надлежащий санитарно-эпидемиологический, экологический и иной контроль.

Жизнь доказала, что необходимо быстрее  решать созидательные задачи: создавать рынок как социальный институт. Само движение к цивилизованному рынку надо начинать с разработки множества правовых норм и законов, регулирующих рыночную экономику.

Глава 2. Правовые и экономические аспекты государственного регулирования естественных монополий

2.1. Государственное регулирование  деятельности естественных монополий

Естественные монополии и виды деятельности, последствия которых  выходят за пределы компетенции  их операторов, по определению, требуют  контроля и регулирования со стороны государственных органов. Этот принцип принят даже в странах, где рыночная культура очень сильна.

Российские законы, регулирующие деятельность естественных монополий, можно условно классифицировать по следующим группам:

1. Законы, предметом регулирования  которых являются непосредственно естественные монополии и условия их деятельности на рынке: федеральный закон от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ «О естественных монополиях», закон РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»¹², Постановление Правительства РФ «О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий» от 12.02.1996 г. № 140.¹³

2. Отраслевые законы. Федеральный  закон от 31 марта 1999 г. №69-ФЗ  «О газоснабжении в Российской Федерации», федеральный закон от 10 января 2003 г. №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»,  федеральный закон «Об электроэнергетике», федеральный закон от 14 апреля 1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», федеральный закон от 24 июня 1999 г. №122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса»¹⁴.

3. Законы, регулирующие различные аспекты хозяйственной области. К этим законам можно отнести Гражданский Кодекс¹⁵ (например, параграф 6 регулирует отношения, возникающие в процессе оборота электрической энергии), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях¹⁶ (статья 19.8 определяет санкции за непредставление сведений, установленных законом, в антимонопольный орган, в орган регулирования естественных монополий), федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (статья 7 закона требует включения акции ряда субъектов естественных монополий в прогнозный план приватизации федерального имущества на основании федерального закона) и др.

Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральной политики в сфере естественных монополий и направлен на баланс интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающий эффективное функционирование субъектов естественных монополий и доступность реализуемых товаров для потребителей.

В статье 3 даются следующие определения: естественная монополия — состояние  товарного рынка, при котором  удовлетворение спроса на этом рынке  эффективнее в отсутствие конкуренции  в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров; субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.

Законом регулируются естественные монополии  в следующих сферах: транспортировка  нефти и нефтепродуктов по магистральным  трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Следует различать естественные монополии  и крупные компании, доминирующие на рынке. Во втором случае регулирование осуществляется в соответствии с Законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», определяющим организационные и правовые основы предупреждения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках, а также ограничения конкуренции органами власти всех уровней.

Однако в случае злоупотребления  естественной монополией своим доминирующим положением на рынке, в частности, действиями, направленными на недопущение, ограничение, устранение конкуренции, антимонопольный орган вправе давать субъекту естественной монополии предписания. Таким образом, деятельность субъектов естественных монополий контролируется как органами регулирования естественных монополий, так и антимонопольными органами¹⁷.

Антимонопольное регулирование осуществляется Федеральной антимонопольной службой (ФАС России). Территориальными управлениями ФАС выявлялись случаи завышения тарифов, отказа от обслуживания отдельных групп потребителей, включения в договоры дополнительных условий, таких, как участие в строительстве производственных объектов отраслей, передача жилых помещений, предоставление материальных ресурсов и др.

В законе «О естественных монополиях»  прописана норма регулирования  деятельности субъектов естественных монополий федеральными органами исполнительной власти, которые вправе создавать территориальные органы.

В законе предлагаются следующие методы регулирования деятельности субъектов  естественных монополий: ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения  цен (тарифов) или их предельного уровня; определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, либо установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественной монополии с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Регулирование естественных монополий  осуществляется различными органами исполнительной власти.

Например, в топливно-энергетическом комплексе (транспортировка нефти  и нефтепродуктов по магистральным  трубопроводам, транспортировка газа по трубопроводам, производство электрической  и тепловой энергии и предоставление услуг по их передаче) регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации; в сфере общедоступной электрической и почтовой связи до 1999 г. осуществлялось Федеральной службой России по регулированию естественных монополий в области связи, а в настоящее время — Федеральной антимонопольной службой России; железнодорожные перевозки; перевозки в труднодоступные районы Российской Федерации¹⁸; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и аэропортов до 1999 г. - Федеральной службой России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСБМТ России), в настоящее время - Федеральной антимонопольной службой России.

Соответственно федеральному закону от 14.04.1995 г. №41-ФЗ «О государственном  регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» регулирование тарифов, отнесенное к полномочиям субъектов Федерации, осуществляется региональными энергетическими комиссиями субъектов Российской Федерации.

Региональная энергетическая комиссия (РЭК) образуется решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации и является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с ФЭК на единой нормативно-методической основе и является независимой в своих решениях.

РЭК наделена следующими полномочиями: устанавливает в соответствии с  законом, исходя из основ ценообразования  на электрическую и тепловую энергию, определяемых Правительством, экономически обоснованные тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями (кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливаются органами местного самоуправления) потребителям, расположенным на территории субъекта Российской Федерации (за исключением потребителей, выведенных в установленном порядке на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии; устанавливает размеры платы за услуги по передаче электрической энергии по сетям, расположенным на территории субъекта Российской Федерации организаций, включенных в реестр субъектов естественных монополий, в пределах, установленных ФЭК; согласовывает предложения о размещении и расширении предприятий и объектов электроэнергетики независимо от формы собственности, деятельность которых затрагивает интересы субъекта РФ; участвует в формировании балансов электрической энергии на территории субъекта РФ; формирует и ведет реестр энергоснабжающих организаций, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и др.

Регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию региональными энергетическими комиссиями (РЭК), работающими при местных администрациях, не всегда оптимально. При принятии решений РЭК часто руководствуются региональными внеэкономическими интересами. Зависимость энергетических комиссий от местной власти нередко приводит к тому, что тарифы на электро- и теплоэнергию для населения устанавливаются намного ниже себестоимости, а для промышленных предприятий, напротив, намного выше. Такая политика приводит к возникновению перекрестного субсидирования, предоставлению неоправданных льгот всем слоям населения.

В отношении услуг транспорта и  связи проводится политика регулирования  на федеральном уровне со стороны  ФАС России. Проблема заключается в том, что деятельность локальных естественных монополий, оказывающих услуги в этих сферах, подлежит регулированию на федеральном уровне. А на федеральном уровне сложно учесть особенности функционирования отраслей естественных монополий в отдельных регионах, поэтому такие решения целесообразно передать на уровень субъектов Федерации¹⁹.