Государство и государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права

Гражданское правоотношение по исполнению муниципального контракта не совпадает с бюджетными правоотношениями по финансированию данного контракта: стороной последних может выступать бюджетное учреждение. При этом в структуре гражданского правоотношения бюджетное учреждение выступает третьим лицом, на которое муниципальным образованием возлагается исполнение обязательства по оплате муниципального контракта.

В завершение параграфа названы критерии, разграничивающие случаи приобретения товаров, заказа работ и услуг органом местного самоуправления для собственных нужд учреждения и для муниципальных нужд.

В третьем параграфе «Гражданско-правовая ответственность муниципального образования» проанализированы вопросы применения договорной и внедоговорной ответственности. Договорная ответственность муниципального образования обладает рядом признаков, присущих гражданско-правовой ответственности юридических лиц. Так, применительно к ст. 420 ГК РФ за действия органов местного самоуправления, должностных лиц, а также иных

20

лиц, являющихся работниками (служащими) органов местного самоуправления, муниципальное образование должно нести ответственность постольку, поскольку эти действия совершаются при осуществлении субъективных гражданских прав и исполнении гражданских обязанностей муниципального образования.

На муниципальные образования распространяется действие принципов надлежащего исполнения и стабильности обязательств. Субъективным основанием ответственности муниципального образования за нарушение гражданско-правовых обязательств является вина. При нарушении договорных обязательств к муниципальному образованию могут быть применены любые из мер гражданско-правовой ответственности, в том числе взыскание процентов годовых за нарушение денежного обязательства.

Применительно к деликтным обязательствам муниципального образования анализируются основания возникновения и условия исполнения обязательств, субъектом которых муниципальное образование является в силу осуществления публичных функций. Внедоговорный вред, причинённый незаконными действиями (бездействием) органа местного самоуправления, должен возмещаться за счет муниципальной казны только в случаях его причинения вследствие издания актов органов местного самоуправления, направленных на реализацию административных или иных властных полномочий таких органов. Вторым специальным деликтным обязательством муниципального образования является возмещение вреда, причинённого органами дознания, предварительного следствия и прокуратуры.

Нормы гражданского права о кондикционных обязательствах не содержат каких-либо изъятий в отношении муниципальных образований как кредиторов или должников в данных обязательствах. В работе критикуется сложившаяся практика ограничительного применения положений гражданского законодательства о неосновательном обогащении при зачислении денег в местный бюджет и поддерживается мнение, что сбережение денежных средств вследствие фактической ошибки должно влечь обязанность уплаты процентов на их сумму.

Муниципальное образование может являться субъектом как непосредственной, так и субсидиарной гражданско-правовой ответственности. В работе предлагается установить непосредственную ответственность

21

муниципального образования за исполнение обязательств по договору муниципального заказа. В работе проанализированы основания, условия и порядок возложения на муниципальное образование субсидиарной ответственности, в частности, по обязательствам созданного им учреждения, по выданной муниципальной гарантии, по обязательствам градообразующего должника в рамках производства по делу о несостоятельности последнего. В порядке совершенствования законодательства предложено установить субсидиарную ответственность муниципального образования за вред, причинённый третьим лицам в результате ненадлежащего исполнения обязательств исполнителем муниципального заказа, что позволит обеспечить интересы населения и согласовать содержание функциональной правоспособности и деликтоспособности муниципального образования. Имущественную обособленность и самостоятельность ответственности унитарных предприятий и иных юридических лиц в таком случае возможно обеспечить за счёт регрессных требований муниципального образования к данным субъектам.

На стадии реализации мер ответственности деликтоспособность муниципального образования ограничивается в силу бюджетного иммунитета. Вместе с тем бюджетный иммунитет имеет не материально-правовой, а процессуальный характер, не являясь основанием для освобождения от ответственности, а лишь ограничивая состав и количество имущества, на которое может быть обращено взыскание по требованиям кредиторов. Помимо того, действующее бюджетное законодательство содержит ряд норм, исключающих ответственность муниципального образования за исполнение гражданско-правовых обязательств.

В связи с отмеченными ограничениями деликтоспособности муниципального образования существует проблема обеспечения прав его кредиторов. В отношении юридических лиц данная проблема находит частичное решение в рамках правового института несостоятельности. Муниципальное банкротство предусмотрено законодательством США, однако ликвидационные процедуры к муниципальным образованиям не применяются, а реабилитационные - используются со значительными ограничениями. Сделан вывод, что

22

установление института муниципального банкротства в российском законодательстве либо применение к муниципальным образованиям положений о банкротстве юридических лиц неприемлемы.

В заключении диссертации содержатся основные выводы и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Имущественная обособленность муниципального образования как предпосылка его участия в гражданском обороте и воспроизводстве ресурсов // Эффективное

управление и регулирование воспроизводства городской недвижимости: Материалы Российской научно-практической конференции. - Екатеринбург: Екатеринбургский комитет по управлению городским имуществом, Уральский государственный экономический университет, 1999. - С. 116-118. (0,2 п.л.).

2. Имущество муниципального образования как источник гражданско-правовой ответственности // Регулирование экономических процессов в условиях рынка: Тезисы докладов и сообщений научно-практической конференции, апрель 1999 г. - Екатеринбург: Уральский институт экономики, управления и права, 1999.-С. 49-52. (0,2 п.л.).

3. Осуществление гражданских прав и обязанностей муниципальными образованиями // Экономическая, правовая и духовная культура России на рубеже тысячелетий: Науч.-практ. конф., проведенная Гуманитарным университетом 20-21 мая 1999 года: Тез. докл. / Редкол.: Л.А. Закс и др.: В 3 т. - Т. 1. - Екатеринбург: Гуманитарный университет, 1999. -С. 131-135. (0,3 п.л.).

4. Основания возникновения права муниципальной собственности // Проблемы реализации норм права: Материалы международной конференции (27-28 мая 1999 года). - Челябинск: ЧелГУ, 1999. - С. 98-101. (0,2 п.л.)

5. Обеспечение частных и общественных интересов при реализации гражданской правосубъектности муниципальных образований // Проблемы применения норм права: защита частных, общественных интересов / Под ред. В.И. Попова. - Челябинск: ЧелГУ, 1999. -С. 23-40. (1,1 п.л.).

6. Муниципальная гарантия как способ обеспечения исполнения обязательств // Реструктуризация российской экономики: экономический и правовой аспект:

23

Материалы научно-практической конференции (апрель 2000). - Екатеринбург: Уральский институт экономики, управления и права, 2000. - С. 72-75. (0,2 п.л.).

7. Муниципальные образования в системе субъектов гражданского права // Вестник ЮУрГУ. Серия «Частное и публичное право». - 2001. - № 1. -С. 30-39. (0,6 п.л.).

8. Конституционные принципы реализации гражданской правоспособности муниципальных образований // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (20-21 апреля 2000 года). - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2001. - С. 206-209. (0,2 п.л.). [в соавторстве].

9. Проблемы обеспечения исполнения обязательств с участием муниципального образования в свете усиления гуманистической роли бизнеса // Проблема нового гуманизма в мировом и российском контекстах: IV Ежегодная науч.-практ. конф., проведенная Гуманитарным университетом 15-16 мая 2001 года: Тез. докл. / Редкол.: Л.А. Закс и др.: В 2 т. - Т. 1. - Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2001. - С. 51-54. (0,2 п.л.). [в соавторстве].

24

1 Гражданская правосубъектность муниципальных образований

1.2 Муниципальное образование как носитель гражданской правосубъектности

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Последние не входят в систему органов государственной власти, но могут наделяться законом определенными государственными полномочиями (статьи 12, 132 Конституции РФ)[2].

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории - на территории муниципального образования.

Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающим территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах Российской Федерации стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление [11, стр. 100]. Термин «муниципальное образование» впервые был введен Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. ст. 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении, иные законодательные и подзаконные акты.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований:

- городское поселение;

- сельское поселение;

- муниципальный район;

- городской округ;

- внутригородская территория города федерального значения [5].

Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.

Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным законом и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ [4, стр. 38].

По мнению Н.Л.Пешина, с определенной степенью приближения такую систему организации местного самоуправления можно назвать "двухуровневой", поскольку территория и население каждого городского или сельского поселения будут одновременно являться территорией и населением соответствующего муниципального района. Однако согласиться с тем, что Закон № 131-ФЗ вводит "верхний" и "нижний" уровни местного самоуправления, невозможно, поскольку согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление является самостоятельным в пределах отведенной ему компетенции, и эта самостоятельность, естественно, распространяется не только на уровни государственной власти, но и на уровни местного самоуправления. В принципе, можно утверждать, что Федеральный закон № 131-ФЗ и не делал попытки установления "верхнего" и "нижнего" уровней, а, по сути, ввел "первый" и "второй" уровни муниципальных образований: компетенция этих видов муниципальных образований четко разграничивается, органы местного самоуправления муниципального образования одного вида не имеют права вмешательства в дела органов местного самоуправления другого вида [22, стр. 106].

Особенностью рассматриваемой группы субъектов гражданского права является то, что они относятся к категории публично-правовых образований. Основное назначение их деятельности заключается в достижении публичных, общественных целей в масштабе муниципального образования. В связи с этим правовой режим публично-правовых образований во многом определяется нормами публичного права (конституционного, административного и др.). И только тогда, когда муниципальные образования вступают в гражданско-правовые отношения, их деятельность целиком подчиняется действию гражданского права.

2 Особенности гражданской правосубъектности муниципальных образований

В силу статьи 2 Гражданского кодекса РФ публично-правовые образования наряду с гражданами и юридическими лицами являются субъектами гражданского права. В соответствии со статьями 124 - 125 ГК РФ [3] Россия, ее субъекты и муниципальные образования (публично-правовые образования) выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными их участниками. При этом, как правило, к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных задач - региональных и местных, связанных имущественными отношениями [24].

Включение муниципальных образований в число участников гражданских правоотношений означает обязательность соблюдения ими основных начал гражданского законодательства, среди которых первостепенное значение имеет принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.

Этот принцип, зафиксированный в ст. 1 ГК, обязателен для всех субъектов гражданского права. Между тем, учитывая особые, отмеченные выше качества муниципальных образований, законодатель повторно, специально для этой группы субъектов, подчеркивает, что они «выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (ст. 124 ГК) [3]. Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо в гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета.

Для муниципальных образований основанием для отнесения их к «юридическим лицам публичного права» является особое назначение в обществе - участие в решении задач социального или иного характера в целях достижения общего блага. Муниципальные образования, действующее в них местное самоуправление выполняют свои задачи в целях общего блага путем использования муниципальной публичной власти. Это власть данного территориального публичного коллектива, составляющего часть народа Российской Федерации и часть населения субъекта РФ. Поэтому муниципальная публичная власть имеет частный характер. Она ограничена решением вопросов местного значения. Эти вопросы перечислены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года [9, стр. 66]. Установление вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению производится посредством публичного, а не гражданского (частного) права.

Таким образом, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, муниципальные образования в качестве публично-правовых образований, выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданскими и юридическими лицами, хотя сами юридическими лицами не являются. Как указал Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 30 июня 1993 г. № С-13/ОП-210, «наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица» [35].

Как пишет О.Е.Кутафин, в нынешних условиях все гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований при отсутствии специальных изъятий заключаются в соответствии с нормами о сделках с участием юридических лиц, чем и обеспечивается особая гражданская правосубъектность публично-правовых образований, не являющихся юридическими лицами.

Заключение

Российская Федерация, ее субъекты: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования являются не только субъектами конституционного права Российской Федерации, но и субъектами гражданского права, выступая в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных задач - региональных и местных, связанных имущественными отношениями.

Однако, признавая публично-правовые образования субъектами гражданского права, нельзя не учитывать особенности их статуса, связанные с обладанием ими публичной властью, позволяющей им часто самим определять правопорядок в целом, включая и случаи, а также пределы собственного участия в гражданских правоотношениях.

Традиционно юридическая мысль в данной области исходила из необходимости уравнять положение публично-правовых образований с другими субъектами гражданского права. В связи с этим публично-правовые образования было принято рассматривать как одну из разновидностей юридического лица, субъекта гражданского права. Органы публично-правовых образований, как и органы юридических лиц, действовали исключительно от их имени и не приобретали самостоятельной гражданской правосубъектности.

С появлением социалистического государства, в руках которого были сосредоточены практически все средства производства при одновременном сохранении гражданского оборота, традиционное решение этого вопроса столкнулось с рядом трудностей.

Действующий Гражданский кодекс устанавливает, что публично-правовые образования наряду с гражданами и юридическими лицами являются субъектами гражданского права и их правосубъектность аналогична правосубъектности юридических лиц, а их органы осуществляют их права (ст. 125 ГК).

Поскольку публично-правовые образования не являются юридическими лицами, можно говорить о целевой гражданской правосубъектности этих образований. Поэтому их участие в гражданских правоотношениях приобретает специфический характер. Речь идет о законодательно устанавливаемых ограничениях на совершение некоторых видов сделок или, наоборот, о возможности осуществления сделок с имуществом, изъятым из гражданского оборота, ограничении и особых формах участия в торговом обороте, а также о том, что государство вправе устанавливать правила гражданского оборота.

Вместе с тем необходимым условием вступления публично-правовых образований в гражданский оборот является «отказ» их от некоторых только им присущих возможностей, входящих в противоречия с общими принципами гражданского права, и прежде всего от принципа равенства всех участников гражданских правоотношений. И все же, несмотря на равенство всех участников гражданских правоотношений, возможностей у публично-правовых образований по участию в гражданском обороте намного больше, чем у такого субъекта гражданского права, как юридическое лицо.

В то же время, признавая публично-правовые образования субъектами гражданского права, необходимо обеспечить такое их участие в гражданско-правовых отношениях, которое в полной мере позволило бы соблюсти интересы всех участников имущественного оборота как юридически равных субъектов, находящихся не в публично-правовых, а в частноправовых отношениях друг с другом.

Вместе с тем вопросы участия данных публично-правовых образований в имущественных отношениях, регулируемых гражданским правом, недостаточно регламентированы законодателем. Гражданским кодексом РФ установлено применение к муниципальным образованиям положений, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Названная норма имеет общий характер и не определяет с должной полнотой содержание и объем гражданской правосубъектности муниципального образования, что, в свою очередь, порождает проблемы применения законодательства на практике.

Итак, мной была предпринята попытка на основе анализа действующего законодательства, с использованием научных работ, статей, комментариев законодательства, примеров из судебной практики, охарактеризовать гражданскую правосубъектность муниципальных образований.

Основные выводы:

- Эффективное развитие местного самоуправления невозможно представить без формирования и поддержания материально-финансовой основы деятельности муниципальных образований, вследствие чего осуществление местного самоуправления предполагает участие его субъектов в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Такое участие необходимо как самим муниципальным образованиям, так и иным участникам гражданских правоотношений (например, при формировании и размещении муниципального заказа).

- Муниципальные образования относятся к категории публично-правовых образований. Основное назначение их деятельности заключается в достижении публичных, общественных целей в масштабе муниципального образования. В связи с этим правовой режим публично-правовых образований во многом определяется нормами публичного права (конституционного, административного и др.). И только тогда, когда муниципальные образования вступают в гражданско-правовые отношения, их деятельность целиком подчиняется действию гражданского права.

- Муниципальные образования выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными их участниками. При этом, как правило, к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Однако особый, публичный характер таких субъектов гражданского права, как муниципальные образования, не может не привести к особенностям их участия в гражданских правоотношениях.

- В связи с тем, что правоспособность муниципальных образований не вписывается в рамки обычных правоотношений, некоторые правоведы предлагают относить их к «юридическим лицам публичного права».

- При характеристике правоспособности и дееспособности публично-правовых образований следует подчеркнуть, что они отличаются от юридических лиц прежде всего тем, что они не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Она носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя и вынужденный характер. Поэтому, как правильно указывается в правовой литературе, правоспособность публично-правовых образований, какой бы широкой она ни была по своему содержанию, всегда носит не обычный, общий для всех юридических лиц, а специальный характер

-Правосубъектность муниципальных образований проявляется через создаваемые ими органы, которые являются одновременно их представителями и самостоятельными субъектами гражданского права.

- В соответствии с законодательством о местном самоуправлении от имени муниципального образования могут выступать и должностные лица.

- Перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, законодательно ограничен.

- В целях осуществления правосубъектности муниципальных образований, то есть реализации их полномочий, необходимы финансовые ресурсы, которые образуются в форме местного бюджета. Проблема состоит в том, что нормативы поступлений доходов не могут обеспечить все потребности муниципального образования.

- В сфере ответственности, одной из сторон которой является муниципальное образование, в большинстве случаев к публично-правовым образованиям не могут быть применены общие правила, установленные для других участников гражданских правоотношений.

Тема работы является очень обширной и охватывает различные стороны правоотношений, в которые вступают публично-правовые образования. В работе не были рассмотрены такие стороны правосубъектности муниципальных образований, как проблемы реорганизации и ликвидации органов местного самоуправления при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, принципы приватизации муниципального имущества, проблемы налогообложения муниципального имущества, особенности проявления гражданской правосубъектности муниципальных образований как муниципальных заказчиков, особенности способов приобретения и отказа от собственности и т.д.

Таким образом, действующим законодательством заложена основа гражданской правосубъектности муниципальных образований. Однако имеется еще множество коллизий законодательства, которые требуют разрешения в целях конкретизации роли муниципальных образований, других публично-правовых образований, в гражданских правоотношениях.

Правовой основой деятельности муниципальных образований и их органов являются Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ и т.д. Текстуальный анализ государственно-правовых и гражданско-правовых актов свидетельствует о том, что между ними существуют противоречия.

С учетом вышеизложенного очевидно, что неоднозначность правового статуса муниципального образования и его органов существенно затрудняет реализацию на практике идей и целей современных реформ местного самоуправления.

Следует выделить такую проблему: само понятие "муниципальное образование" требует определенности. Отсутствие достаточной теоретической разработанности этого понятия создает серьезные трудности в системе отношений муниципального образования и его органов, между органами местного самоуправления, между органами муниципального образования и физическими и юридическими лицами.

Гражданский кодекс не содержит определения муниципального образования. Как и в Конституции РФ, муниципальные образования рассматриваются в одном ряду с Российской Федерацией и представлены как один из уровней публичной власти. Для нас ясно, что муниципальное образование - это не просто городское или сельское поселение или другая (иная) территория (см. ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, ст. 2 и 124 ГК РФ). Это территория, в пределах которой население осуществляет местное самоуправление. То есть муниципальное образование является политико-территориальной организацией населения.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает только типы муниципальных образований, но не содержит его определения [28, стр. 4.].

Необходимо не только создать особую категорию юридического лица публичного права и выработать для него общее понятие. За общей постановкой проблемы могут потеряться конкретные практически значимые решения. За общими характеристиками юридического лица публичного права не должны исчезнуть индивидуальные особенности прежде всего функционального характера.

Правовая конструкция ГК РФ направлена на реализацию конституционной модели местного самоуправления, в основе которой - интересы муниципального образования, т.е. интересы населения муниципального образования. Муниципальное образование - единый субъект правоотношений. Органы местного самоуправления - это органы особого субъекта гражданско-правовых отношений - муниципального образования. Это не самостоятельные субъекты, действующие в своих интересах. Их создание и деятельность обусловлены интересами населения муниципального образования.

Изменение целевой установки, изменение мотивации деятельности, связанной с возможностью работать не на интерес населения, неприемлемо для органов местного самоуправления. Таким образом, интересы населения являются пределом правосубъектности муниципального образования.

Эти пределы должны, с одной стороны, способствовать обеспечению равных условий в хозяйственной деятельности (а не в ее ограничении или даже полном запрете), а с другой - препятствовать возможным нарушениям, порождаемым использованием властных функций [28, стр. 8.].

Муниципальное образование, как и семья, - ячейка общества. В связи с этим стоит подумать об уравновешивании интересов муниципальных образований и частных лиц. В свое время представители Союза российских городов отмечали, что «многое в отношениях между государственной властью и самоуправлением встанет на место, если, скажем, относиться к городу как к семье, защищать его права как права частного лица, и главное - надо уравновешивать интересы»[26, стр. 37].

Местное самоуправление как форма реализации власти на территории муниципального образования, является самой приближенной к населению властью. Поэтому очень важно, чтоб и муниципальные образования, и созданные ими органы местного самоуправления, могли беспрепятственно участвовать как во властных взаимоотношениях, так и в гражданско-правовых. Это будет стимулировать развитие местной власти, укрепление ее авторитета на местах и, как следствие, улучшение жизни людей на территории муниципального образования.

Администрация муниципального образования не является учреждением в смысле ст. 120 ГК РФ.

1. Сделан вывод, что в большинстве случаев органы местного самоуправления не имеют признаков юридического лица. Их регистрация должна проводиться по правилам Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц». Одновременно следует определить их организационно-правовую форму. В целом же перечень юридических лиц местного самоуправления должен быть жестко (текстуально) определен, такое решение должен принимать субъект РФ, а не само муниципальное образование.
2. Статью 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающую возможность наделения формирований территориального . общественного самоуправления правами юридического лица следует исключить.
3. Хотя понятие «правоспособность» связано не с индивидуализирующими чертами субъекта, ее содержание составляют конкретные субъективные гражданские права. В силу этого можно и нужно говорить об ограниченной правоспособности (в большей или меньшей степени) конкретных субъектов и их групп помимо специальных указаний законодателя.

Правоспособность (правосубъектность) муниципального образования предопределена как публично-государственным, так и публично-местным интересом и в целом должна быть охарактеризована как целевая (но не общая или специальная). Сформулированы общие принципы, влияющие на содержание этой правосубъектности, в том числе

подчеркивается ее эластичность, связанная с изменениями состава функций (целей) муниципального образования.

7. Сделан вывод, что дееспособность — неотъемлемая часть правосубъектности. Применительно к муниципальным образованиям реализация правоспособности (дееспособность) осуществляется отдельными органами муниципального образования (обычно - администрацией муниципального образования) как его органами в значении ст. 53 ГК РФ; они и есть само муниципальное образование, не противостоят ему и не нуждаются при этом в обладании правами юридического лица (т.е. необходима категория «орган муниципального образования»). Следовательно, в подобных случаях нельзя говорить о представительстве (гл. 10 ГК РФ) и применять соответствующие нормы. При этом орган муниципального образования вовсе не нуждается в специальной правоспособности, не меньшей, чем само муниципальное образование. Действия органов местного самоуправления по общему правилу есть действия самого муниципального образования, но не наоборот.
8. Если федеральные законы или законы субъекта РФ не предусматривают возможность наделения подразделений администрации муниципальных образований правами юридического лица, должны быть исключены все случаи, когда такие подразделения участвуют в гражданско-правовых отношениях от своего имени. То же касается и возможности наделения правами юридического лица и представительных органов муниципальных образований.
9. Муниципальная собственность производна от государственной и представляет лишь ее разновидность при единстве типа - и то, и другое есть публичная собственность с различным уровнем централи-

зации. Говорить о муниципальной собственности как особой форме можно лишь в отношениях «муниципалитет - иные лица», в отношениях же «государство — муниципалитет» это противопоставление отсутствует.

10. Муниципальные предприятия и учреждения не есть объекты муниципальной собственности, таковыми являются соответствующие имущественные комплексы, находящиеся, соответственно, на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.
11. Муниципальная казна — часть муниципального имущества, но не субъект права. Поскольку средства бюджета не являются имуществом и обладать ими на праве собственности нельзя, то следует соответствующие слова исключить из части второй п. 3 ст. 215 ГК РФ.
12. Следует отрицательно отнестись как к предложениям, так и к случаям реализации их на практике, когда система муниципальных образований выстраивается по-вертикали, так как это противоречит и смыслу местного самоуправления, и действующему законодательству.
13. Предложено провести унификацию терминов Гражданского и Бюджетного кодексов Российской Федерации по аналогии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

14. Имеющаяся концепция реформы местного самоуправления
фактически не затрагивает гражданско-правовой аспект. Вносятся
предложения по организационным формам взаимодействия муници
пального образования с его предприятиями и другими организациями
по осуществлению хозяйственной деятельности. В частности, доказы
вается, что унитарные предприятия могут обладать имуществом на
иных правах, помимо прямо указанных в ГК РФ, а установление в
договорах с муниципальными предприятиями отчислений от прибыли

легитимно.

15. Предлагается либо изменить часть третью п. 4 ст. 66 ГК РФ (указав в ней и сами муниципальные образования), либо признать, что непосредственно сами муниципальные образования могут быть участниками хозяйственных товариществ и обществ.
16. Необходимо разграничивать гражданско-правовую ответственность муниципального образования в результате его участия в обороте как обычного субъекта гражданского права и его ответственность как органа власти и управления. В первом случае ст. 1071 ГК РФ применению не подлежит, казна в таком случае не является единственным источником возмещения.

Практическая значимость исследования. Практическая значимость настоящего исследования состоит прежде всего в том, что совокупность сформулированных теоретических положений представляет собою новую и адекватную условиям рыночной экономики концепцию гражданской правосубъектности муниципальных образований. Поэтому результаты настоящего исследования могут быть использованы как методологическая основа дальнейших разработок данной проблематики.

Представленные в диссертации подходы к решению некоторых проблем участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, а также конкретные предложения по оптимизации законодательства могут быть использованы в законодательной деятельности, практической деятельности, связанной с местным самоуправлением.

Положения диссертационной работы могут быть использованы в качестве основы для создания учебных и учебно-методических материалов.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические рекомендации, содержащиеся в настоящем исследовании публиковались в печати, являлись предметом выступлений диссертанта на научных конференциях, апробированы в рамках учебного процесса, обсуждались на кафедре гражданского и трудового права Самарской государственной экономической академии, фактически используются диссертантом в практической деятельности.

Структура диссертации. Диссертация включает введение, три главы (всего восемь параграфов), заключение, список использованных нормативных правовых актов и литературы

Список литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (с изм. от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // «Парламентская газета» - №4 - 23-29.01.2009.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 27.12.2009).

3. Федеральный закон от 10.07.2002 №86-ФЗ (ред. от 25.11.2009) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (принят ГД ФС РФ 27.06.2002) // «Парламентская газета» - №131-132 - 13.07.2002, "Российская газета" - №127 - 13.07.2002.

4. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) (ред. от 28.09.2010).

5. Закон РФ от 18.10.1991 №1761-1 (ред. от 01.07.2005) «О реабилитации жертв политических репрессий»//»Ведомости СНД и ВС РСФСР» - 31.10.1991 - №44 - ст. 1428.

6. Указ Президента РФ от 15.10.1999 №1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Литература

7. Белов В.А. Гражданское право: Общая и Особенная части. - М.: АО "Центрюринфор", 2003. - 279 с.

8. Большая юридическая энциклопедия: самое полное современное издание / В.В. Аванесян и др. - М. : ЭКСМО, 2005. - 248 с.

9. Воробьев Н.И. Гражданское право Российской Федерации. Часть I. - Тамбов: ТГТУ, 2007. - 179 с.

10. Гражданское право: В 4 т. Том I. Общая часть / Под ред. Е.А. Суханова. - М.: Волтерс Клувер, 2005. - 162 с.

11. Гражданское право / Под ред. С.С. Алексеева. - М.: Норма, 2004. - 135 с.

12. Гражданское право. Часть I / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - М.: "Проспект", 2005. - 346 с.

13. Гамбаров Ю.С. Гражданское право. Общая часть / Под ред. В.А. Томсина. - М.: Зерцало, 2003. - 166 с.

14. Гражданское право. Учебное пособие / Гатин А. - М., 2009 - 185 с.

15. Гражданское право. Учебное пособие / Рузакова О.А. - М.: МФПА, 2004. - 189 с.

16. Гражданское право. Чаусская О.А. - М.: Дашков и КС, 2007 - 426 с.

17. Гражданское право. Шевчук Д.А. - М.: Эксмо, 2009 - 214 с.

18. Гражданское право. В 4-х т. Том I / Под ред. Суханова Е.А. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2008 - 244 с.

19. Гражданское право. Часть I. / Мозолин В.П. - М.: Юристъ, 2005 - 245 с.

20. Гражданское право. Курс лекций. / Чаусская О.А. - М.: Эксмо, 2009. - 611 с.

21. Гражданское право. Часть I. / Беленков Р. - М.: А-Приор, 2007. - 310 с.

22. Гражданское право России / Грудцына Л.Ю., Спектор А.А. - М.: Юстицинформ, 2008. - 471 с.

23. Гражданское право Российской Федерации. В 2 т. Том I / Под ред. Садикова О.Н. - М.: Инфра-М, Контракт, 2006. - 169 с.

24. Зенин И.А. Гражданское право Российской Федерации. - 9-е изд., перераб. и доп. - М.: МЭСИ, 2007. - 186 с.

25. Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С.Н. Братуся. - 548 с.

26. Финансовое право России: альбом схем / Под ред. Козырина А.Н. - М.: ЦППИ, 2007. - 258 с.

(ст. 120 ГК) Белов В.А. Гражданское право: Общая и Особенная части. - М.: АО "Центрюринфор", 2003. - С. 109..

Гамбаров Ю.С. Гражданское право. Общая часть / Под ред. В.А. Томсина. - М.: Зерцало, 2003. - С. 50..

Критерием, позволяющим принять правильное решение, по мнению Е.А. Суханова Гражданское право: В 4 т. Т. I. Общая часть / Под ред. Е.А. Суханова. - М.: Волтерс Клувер, 2005. - С. 127.,

Зенин И.А. Гражданское право Российской Федерации. - 9-е изд., перераб. и доп. - М.: МЭСИ, 2007. - С. 79..

Гражданское право. Часть I. / Беленков Р. - М.: А-Приор, 2007. - С. 36.. Российская Федерация становится участником гражданско-правовых отношений в случаях взыскания в доход государства имущества по некоторым недействительным сделкам (ст. 169, ст. 179 ГК).

Литература

7. Белов В.А. Гражданское право: Общая и Особенная части. - М.: АО "Центрюринфор", 2003. - 279 с.

8. Большая юридическая энциклопедия: самое полное современное издание / В.В. Аванесян и др. - М. : ЭКСМО, 2005. - 248 с.

9. Воробьев Н.И. Гражданское право Российской Федерации. Часть I. - Тамбов: ТГТУ, 2007. - 179 с.

10. Гражданское право: В 4 т. Том I. Общая часть / Под ред. Е.А. Суханова. - М.: Волтерс Клувер, 2005. - 162 с.

11. Гражданское право / Под ред. С.С. Алексеева. - М.: Норма, 2004. - 135 с.

12. Гражданское право. Часть I / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - М.: "Проспект", 2005. - 346 с.

13. Гамбаров Ю.С. Гражданское право. Общая часть / Под ред. В.А. Томсина. - М.: Зерцало, 2003. - 166 с.

14. Гражданское право. Учебное пособие / Гатин А. - М., 2009 - 185 с.

15. Гражданское право. Учебное пособие / Рузакова О.А. - М.: МФПА, 2004. - 189 с.

16. Гражданское право. Чаусская О.А. - М.: Дашков и КС, 2007 - 426 с.

17. Гражданское право. Шевчук Д.А. - М.: Эксмо, 2009 - 214 с.

18. Гражданское право. В 4-х т. Том I / Под ред. Суханова Е.А. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2008 - 244 с.

19. Гражданское право. Часть I. / Мозолин В.П. - М.: Юристъ, 2005 - 245 с.

20. Гражданское право. Курс лекций. / Чаусская О.А. - М.: Эксмо, 2009. - 611 с.

21. Гражданское право. Часть I. / Беленков Р. - М.: А-Приор, 2007. - 310 с.

22. Гражданское право России / Грудцына Л.Ю., Спектор А.А. - М.: Юстицинформ, 2008. - 471 с.

23. Гражданское право Российской Федерации. В 2 т. Том I / Под ред. Садикова О.Н. - М.: Инфра-М, Контракт, 2006. - 169 с.

24. Зенин И.А. Гражданское право Российской Федерации. - 9-е изд., перераб. и доп. - М.: МЭСИ, 2007. - 186 с.

25. Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С.Н. Братуся. - 548 с.

26. Финансовое право России: альбом схем / Под ред. Козырина А.Н. - М.: ЦППИ, 2007. - 258 с.

Заключение

Библиографический список

I.Нормативно-правовые акты

1. Европейская хартия о местном самоуправлении Принята Советом Европы 15 октября 1985 года, Страсбург.

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.

3. Гражданский Кодекс РФ// Российская газета. - № 238-239, 08.12.1994

4. Бюджетный Кодекс РФ // Российская газета. - № 153-154, 12.08.1998

5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Российская газета. - № 202, 08.10.2003

6. Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Российская газета. - № 223, 06.10.2007,

7. Устав Соликамского муниципального района Пермского края (принят решением Земского Собрания Соликамского района от 14.06.2005 № 57, (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу 25.11.2005 N RU595280002005001)

8. Положение о Комитете имущественных отношений Соликамского муниципального района Пермского края (принято Решением Земского Собрания Соликамского муниципального района от 02.05.2006 № 144)

II.Научная или учебная литература

9. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: Конституционализация муниципальной демократии в России. Норма 2008.

10. Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель-налогоплательщик - государственно-правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1998.

11. Горохов Б. Споры, связанные с определением территорий муниципальных образований // Вопросы местного самоуправления. 2004. № 1.

12. Дедов Д.И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003.

13. Карпович В.Д., Лазарев В.В., Окуньков Л.А., Кутафин О.Е. Научно-практический комментарий к Конституции РФ, М.: Юрайт-М; Новая культура, 2002

14. Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: 2007,

15. Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 1999.

16. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права (предмет, принципы, режимы, конструкции, система): Диссертация д-ра юрид. наук. Омск, 2003.

17. Кузьмин И. Подвохи современного финансирования/ «Консультант», 2007, № 23

18. Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2007

19. Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права М.: 2007.

20. Левин В.Ф., Пилипенко С.Г. Соотношение категорий "ответственность" и "конституционная ответственность" в юридической характеристике местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Издательство Московского университета, 2001.

21. Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России. Учебное пособие, Издательско-торговая корпорация «Дашков и К» 2006.

22. Нуртдинов А.А. Некоторые проблемы участия казны в механизме ответственности государства; «Юрист» 2007, № 10.

23. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели; Статут, 2007

24. Пятков Д.В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований // Ежегодник российского права. М., 2000.

25. Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003.

26. Сердюков И. Уравновешивать интересы // Российская Федерация. 1994. № 2.

27. Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // ВВАС. 2001. № 3.

28. Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов; «Конституционное и муниципальное право», 2006, № 10

29. Тимофеев Н.С. К вопросу об ответственности населения как главного субъекта местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Московского ун-та, 2001.

30. Тихомиров Ю.А. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включен в информационный банк Консультант Плюс согласно публикации - НОРМА-ИНФРА-М, 1999.

31. Чиркин В.Е. Субъекты конституционного права в частноправовых отношениях (Рецензия к книге Кутафина О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица) М.: Проспект, 2007.

32. Чиркин В.Е. Институт государства и права Российской Академии Наук. Юридическое лицо публичного права; Норма, 2007.

33. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911.

34. Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению; «Государственная власть и местное самоуправление» 2008, № 1

III. Судебная практика

35. Вестник ВАС РФ. 1993. № 9.

36. Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 4.

37. Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм бюджетного кодекса Российской Федерации»

38. Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О.

IV. Электронные ресурсы

39. www/rudiplom.ru

40. Система Консультант Плюс

[[1]. ][1] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря

[[2], восполняющая недостаточность собственной дееспособности муниципального образования. В структуре гражданской правосубъектности муниципального образования трансдееспособность представлена в пассивной форме. ][2] См: Советское гражданское право: Учебник. В 2-х томах. Т.1 /Под ред. О.А. Красавчикова. - 3-е изд. - М.: Высшая школа, 1985. - С. 71-72