Российская Федерация как субъект гражданского права

     Главное управление федерального казначейства является от имени Министерства финансов РФ официальным корреспондентом международных финансово-банковских организаций, членом которых состоит РФ, по вопросам финансовых операций Правительства РФ.

     Однако  Федеральное казначейство РФ - не единственный орган, действующий непосредственно от имени казны. Это лишает казну присущего ей в ряде иностранных законодательств единства. Хотя и в нашем законодательстве закреплен принцип единства казны, однако он касается лишь денежных средств, зачисляемых в бюджет или перечисляемых из бюджета. Иное имущество, как движимое, так и недвижимое, выведено из "общей кассы", и в отношении него право представлять государство закреплено совсем за другими органами, а именно, за органами по управлению государственным имуществом. Последние являются распорядителями практически любого государственного имущества, кроме бюджетных средств. Поэтому-то и нельзя говорить о единстве казны (кассы).

      Глава IV. Гражданско-правовая ответственность государства 

     § 1. Государство как субъект ответственности 

     Всякий  раз, когда государство становится участником какого-либо гражданско-правового отношения, оно может быть привлечено к ответственности за нарушение прав и охраняемых законом интересов другого участника этих отношений и наоборот.

     При этом ответственность в отношении российских и иностранных участников регулируется по-разному. Если в отношении российских участников государство в целом отказывается от своего иммунитета в отношении собственности (п. 1 ст. 126), то особенности ответственности в гражданско-правовых отношениях с иностранными участниками, включая иностранные государства, определяются специальным законом об иммунитете государства и его собственности (ст. 127), а также международными соглашениями. Однако говоря о государстве как субъекте ответственности, нужно вести речь об ином - об особых случаях внедоговорной ответственности государства за вред, причиненный в определенных ситуациях.

     Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 16 и 1069 ГК РФ). Таким образом, в законе установлено общее правило об ответственности государства за вред, причиненный его органами или должностными лицами.

     Государство отвечает перед реабилитированными жертвами допущенных им политических репрессий на основании Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" и принятых во исполнение него других нормативных актов. Эта ответственность конкретизирована в "Положении о порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты денежной компенсации", утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 926. Сфера действия этого Положения, впрочем, шире простого случая ответственности государства, поскольку в нем идет речь и о возврате имущества, сохранившегося в натуре, что нельзя считать ответственностью.

     К ответственности государства в строгом смысле слова относятся только возмещение стоимости имущества и выплата денежной компенсации. Соответствующие денежные выплаты производятся за счет средств федерального бюджета Министерством финансов РФ в пределах установленных лимитов. Вред (в том числе моральный), причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, - за счет казны субъекта РФ или муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц соответствующих правоохранительных органов (ст. 1070 ГК). Вред, причиненный этими органами в других ситуациях, возмещается по общим правилам о деликтной ответственности.

     В раде случаев государство может  принимать на себя обязанность компенсировать ущерб, понесенный теми или иными лицами, причем подобное возмещение не относится к мерам ответственности. Так, согласно ст. 306 ГК в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, причиненные собственнику убытки, в том числе стоимость его имущества, возмещаются государством²³.

     Требования, которые вытекают из перечисленных  выше случаев ответственности государства, могут быть предъявлены к Министерству финансов РФ или его органам на местах и удовлетворяются за счет средств соответствующей казны (ст. 1071 ГК РФ).

     Однако  во всех остальных случаях ответственности  государства (в особенности договорной) далеко не просто найти конкретного субъекта, который не только мог бы выступить ответчиком, но и имел бы средства, достаточные для возмещения убытков. Такая ситуация связана с избранной нашим законодательством плюралистической моделью участия государства в имущественных отношениях, при которой отсутствует универсальный ответчик по любым спорам с участием государства, что позволяет последнему в ряде случаев уходить от ответственности. 

     § 2. Специфика имущественной ответственности государства в современных условиях 

     Отсутствие  в нашей стране продуманной экономической концепции развития рыночных отношений в переходный период дополнялось отсутствием законодательной базы, необходимой не только для их утверждения и закрепления, но и для четкого регулирования. В первую очередь новые экономические условия требовали определения роли государства как главного регулятора и участника этих отношений²⁴.

     В. Ф. Яковлев пишет: "Жизнь указала  на то, что введение рыночной экономики, широкое использование в ее построении товарно-денежных отношений отнюдь не означает ухода государства из экономики"²⁵. Утратив в значительной степени свою регулирующую роль, государство в то же время заняло место активного участника этих отношений. Новый Гражданский кодекс РФ как основной закон, призванный регулировать рыночные отношения, утвердил равенство государства с иными участниками гражданских отношений - гражданами и юридическими лицами.

     Участие государства в гражданских правоотношениях  обусловлено, прежде всего, необходимостью реализации публичных задач, стоящих  перед ним, и это, естественно, не может не отражаться на его гражданской правоспособности. Поэтому ГК РФ, провозглашая в п.1 ст.125 равенство государства с иными участниками гражданских правоотношений, в следующем пункте делает оговорку о том, что нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применяются по отношению к государству в том случае, если иное не предусмотрено законом или не вытекает из особенности данного субъекта.

     Государство, являясь участником частноправовых и публично-правовых отношений, очень часто оказывается в таком положении, когда, с одной стороны, оно должно соблюсти публичные интересы, за которыми стоит все общество в целом, а с другой - подчиниться нормам гражданского права, отражающим интересы частного лица в конкретном деле, что часто приводит к конфликту указанных интересов.

     Данная  проблема в наибольшей степени проявляется, когда государство не в состоянии исполнить надлежащим образом принятые на себя обязательства гражданско-правового характера и возникает необходимость применения различных мер принуждения, связанных с обращением взыскания на денежные средства или на какое-либо иное государственное имущество. Применение подобных гражданско-правовых мер в отношении государства всегда связано с вторжением в одну из сфер публичных отношений - бюджетную.

     До  недавнего времени была проблема с применением норм ГК РФ и отсутствие возможности обратить взыскания на денежные средства бюджета или на какое-либо иное государственное имущество по причине отсутствия соответствующих норм в публичном праве.

     На  преодоление конкуренции публично-правовых и гражданско-правовых норм в этом вопросе существенно отразилось принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации, который упорядочил процесс принятия и учет государством обязательств, по которым предполагаются расходы соответствующего бюджета, а также ввел такое понятие, как иммунитет бюджета. Последний представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства возможно только на основании судебного акта, предусматривающего:

• возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;
• возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания органами государственной власти или органами местного самоуправления актов, не соответствующих закону или иному правовому акту.

     Вопрос о гражданско-правовой ответственности остается дискуссионным среди наших правоведов. Не раскрывая сути разных точек зрения в данной полемике, хотелось бы остановиться только на одной из них, высказанной А. Е. Сухановым: гражданско-правовая ответственность - одна из форм государственного принуждения, состоящая во взыскании судом с правонарушителя в пользу потерпевшего имущественных санкций, перелагающих на правонарушителя невыгодные имущественные последствия его поведения и направленных на восстановление нарушенной имущественной сферы потерпевшего²⁶.

     Далее рассмотрим возможность и специфику такой меры государственного принуждения, как принуждение к исполнению принятого обязательства. (По мнению С. Н. Братуся, мера государственного или общественного принуждения к исполнению принятой на себя обязанности в натуре также является одной из форм ответственности²⁷.)

     Ясно, что в случае, когда государство  оказывается на месте правонарушителя, оно вынуждено выступать как бы против себя. Очевидно, что меры принуждения должны быть применены не просто по отношению к государству, а направлены на конкретный государственный орган или иное лицо, уполномоченное выступать от его имени. Это вытекает из особой формы представительства государства в гражданском обороте, характеризующейся множественностью лиц, выступающих от его имени.

     Складывается  такая ситуация, не свойственная гражданско-правовому  институту представительства, когда  один из субъектов гражданского права (государство) в силу ряда причин признается правонарушителем, а лицо, чьи права нарушены, не может напрямую обратиться к данному субъекту, и вынуждено искать уполномоченного представителя (соответствующий орган или лицо), чтобы к нему предъявить соответствующие требования.

     Прямое  указание на то, что именно финансовые органы выступают в суде от имени казны, содержится только в ст.1071 ГК РФ, отнесенной к главе, регулирующей обязательства вследствие причинения вреда.

     Участие данного органа предусматривается  п.10 ст.158 БК РФ. Но здесь мы опять  видим, что, во-первых, на потенциального истца возлагается обязанность определить, какой орган государственной власти является главным распорядителем.

     Во-вторых, указанная статья говорит о том, что выплаты по исполнительным листам производятся за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств бюджета. А это означает не безусловную ответственность государства по вышеназванным исковым требованиям, а ответственность конкретного органа исполнительной власти, обусловленную выделением ему необходимых средств на указанные цели.

     Ввиду сложности правильного определения  органа, который может выступить в качестве ответчика и реально возместить убытки, возникла потребность в разъяснении, которое было дано в постановлении. Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"²⁸.

     В частности, в п.12 указанного постановления говорится, что "ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (ст.16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

     Предъявление  гражданином или юридическим  лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.