Система российского законодательства о выборах в органы власти

Академик О.Е. Кутафин  относит к источникам избирательного права указы и распоряжения Президента Российской Федерации, акты глав администраций  и других руководителей исполнительных органов субъектов Российской Федерации  по вопросам организации и проведения выборов(17). Акты Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти, не являются источниками избирательного права, хотя и могут действовать в этом качестве лишь в течение ограниченного временного периода, восполняя пробелы в регулировании соответствующих отношений. Так, в 1993 г. регулирование выборов в Государственную Думу и Совет Федерации указами Президента имело временный характер и было связано со сменой конституционного строя Российской Федерации, прекращением деятельности законодательных органов на федеральном уровне, краях и областях в тот период.

В настоящее время в  Российской Федерации сформировалась достаточно развитая система избирательного законодательства. Избирательное законодательство Российской Федерации можно разделить  на виды по двум основаниям:

1. По уровню нормативного  регулирования выборов или по  субъекту правотворчества (субъектный  признак) все избирательное законодательство  в Российской Федерации можно  подразделить на:

* федеральное избирательное  законодательство;

* избирательное законодательство  субъектов Федерации; 

* муниципальное избирательное  законодательство.

2. По уровню органов,  выборы в которые регулируются  избирательным законодательством  (предметный признак), его можно  подразделить на:

* законодательство о выборах  в федеральные органы государственной  власти;

* законодательство о выборах  в органы государственной власти  субъектов Российской Федерации; 

* законодательство о выборах  в органы местного самоуправления.

Если федеральное законодательство регулирует с различной степенью полноты выборы во все органы государственной  власти и органы местного самоуправления, то законодательством субъектов  Российской Федерации устанавливается  порядок выборов только в органы государственной власти субъектов  Федерации и органы местного самоуправления. Акты местного самоуправления определяют содержание ряда избирательных процедур при проведении выборов в органы местного самоуправления (18).

Принятие Конституции  Российской Федерации 12 декабря 1993 года привело к формированию новой  системы организации государственной  власти и местного самоуправления в  России. Существенная часть вопросов избирательного права, которые ранее  находились в федеральном ведении, перешли в ведение субъектов  Федерации. Конституция Российской Федерации предоставила субъектам  Федерации широкую возможность  для формирования собственного законодательства, чем собственно регионы не преминули  воспользоваться, и достаточно успешно. Одной из наиболее динамично развивающихся  отраслей регионального законодательства стало избирательное законодательство, устанавливающее правовую основу выборов  в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Избирательное законодательство продолжает оставаться одной из наиболее динамично развивающихся частей системы российского законодательства. При этом частая смена законов  о выборах, корректировка подходов к правовому регулированию в  основном не связаны с необходимостью восполнения пробелов в законодательстве. Эта задача была решена непосредственно  после принятия Конституции Российской Федерации, когда в 1994-1996 гг. сформировалась достаточно разветвленная система  законодательных актов о выборах как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Происходившие в последнее время изменения в избирательном законодательстве в первую очередь были вызваны преимущественно политическими причинами, стремлением руководства страны усилить "вертикаль власти".

Наиболее важными результатами этого курса, спроецированного на сферу  выборов, явились:

1. Корректировка разграничения  полномочий между Российской  Федерацией и субъектами Российской  Федерации в сфере организации  государственной власти и местного  самоуправления;

2. Создание дополнительных  инструментов, обеспечивающих надлежащий  контроль федеральных органов  государственной власти за политическими  процессами, затрагивающими деятельность  политических партий, ход избирательных  кампаний.

Центральное место в системе  российского избирательного законодательства занимает Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. (19) (далее - Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав..."), в соответствии с которым принимаются законы субъектов Российской Федерации о выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и выборах органов местного самоуправления. В иерархии законов о выборах он занимает первое место, вызывая необходимость строгого соответствия ему нормативных предписаний других законодательных актов. Роль данного закона заключается в определении основных гарантий осуществления гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах. На деле, однако, он не ограничивается указанной миссией, большая часть норм данного законодательного акта касается порядка организации и проведения выборов. Фактически закон выходит за рамки очерченного им самим же круга действия. Часть специалистов видит в этом его недостатки, вернее, двусмысленность, которую следует устранить, указав, что данный закон одновременно определяет основные гарантии избирательных прав граждан, а также общие принципы организации и проведения любых видов выборов (20). В поддержку такого заключения высказывается мнение, что этот Федеральный закон утратил соответствие между своим названием и содержащимися в нем нормами. В связи с этим А.В. Иванченко резко замечает, что данный законодательный акт превратился в квазиконституционный федеральный закон (21).

Первый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных  прав граждан Российской Федерации" был принят в 1994 г. (22). Данный закон являлся рамочным, поскольку устанавливал только основные параметры механизма реализации гражданами избирательных прав при проведении как выборов на федеральном уровне, так и на региональном уровне; на их основе законодательные органы субъектов Российской Федерации могли осуществлять детальное правовое регулирование, исходя из особенностей организации государственной власти и местного самоуправления в конкретном субъекте Федерации. Принятый в 1997 г. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (23). и внесенные в него в 1999 г. изменения (24) - коренным образом изменили соотношение федерального и регионального избирательного законодательства.

Так, если в ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных  прав граждан Российской Федерации" 1994 г. избирательные права граждан  определялись как конституционное  право граждан избирать и быть избранным в органы государственной  власти и в выборные органы местного самоуправления, то в Федеральном  законе "Об основных гарантиях избирательных  прав..." 1997 г. было введено принципиально  новое, более конкретизированное понятие  избирательных прав. Под избирательными правами понимались конституционные  права граждан Российской Федерации  избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях (ст.2).

Проанализировав законы субъектов  Федерации о выборах, легко убедиться, что подавляющее большинство  норм этих законов повторяют нормы  Федерального закона "Об основных гарантиях  избирательных прав...", а нормы, направленные на учет региональной специфики, составляют крайне незначительный элемент  регионального избирательного законодательства, что, скорее всего, связано с нежеланием субъектов Российской Федерации  творчески развивать нормы федерального законодательства.

С принятием в 2002 г. нового Федерального закона "Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации" соотношение  федерального и регионального избирательного законодательства перешло в принципиально  новую плоскость. В соответствии с нормами данного закона субъекты Федерации лишились возможности  самостоятельно определять целый ряд  параметров избирательной системы, применяемой при выборах органов  государственной власти. Наиболее существенно  то, что при выборах законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта Российской Федерации  не менее половины депутатов было предписано избирать на основе пропорционального  представительства. Не возражая против использования смешанной избирательной  системы на региональном уровне, отметим, что не существует каких-либо конституционных  оснований для обязательного  применения этой избирательной системы.

Также важно отметить, что  в связи с принятием Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных  прав..." органы государственной власти субъектов Российской Федерации  утратили право самостоятельно определять персональный состав избирательной  комиссии субъектов Федерации: два  члена каждой из этих комиссий и их председатели теперь назначаются по предложению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Данная мера, направленная на дальнейшую централизацию процесса организации выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации, ограничивает возможности субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать систему органов государственной власти.

Права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, закрепленные в ст. 32 Конституции  РФ, могут реализовываться по-разному, с использованием различных избирательных  процедур (в зависимости от установленного типа избирательной системы, системы  избирательных комиссий, особенностей территорий, состава населения и  прочих обстоятельств). Поэтому само по себе применение субъектами Российской Федерации различных подходов в  регулировании тех или иных избирательных  процедур не означает какого-либо умаления степени защиты конституционных  прав избирать и быть избранными.

Возможность формирования многообразных  моделей реализации названных прав на уровне субъекта Российской Федерации  вытекает из установленных в п. "н" ч.1 ст.72, а также в ч.1 ст.77 Конституции  РФ полномочий субъектов Российской Федерации в сфере организации  государственной власти и местного самоуправления.

На уровне субъектов Российской Федерации остро ощущаются пробелы  в законодательстве, связанные с  отсутствием гарантий периодичности  назначения и проведения как региональных, так и муниципальных выборов. Обусловлено это тем, что, к сожалению, законодательство не устанавливает  четких временных параметров полномочий выборных органов и должностных  лиц. Так, в отношении представительных органов субъектов Российской Федерации  федеральное законодательство совершенно обходит молчанием вопрос о сроках их полномочий и не исключает возможности  для установления в региональном законодательстве неоправданно продолжительных их рамок. Восполняя пробелы федерального законодательства, субъекты Российской Федерации устанавливают самостоятельно сроки полномочий своих государственных и муниципальных органов. При этом по аналогии с федеральными органами государственной власти в большинстве республик, краев, областей и других субъектов Российской Федерации определен четырехлетний срок их полномочий. Однако данное решение вопроса вряд ли может быть удовлетворительным, так как отсутствие федеральных нормативов, касающихся временных рамок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, создает возможности для произвольного установления сроков полномочий, значительно превышающих четырехлетний период.

Что касается последних изменений  в избирательном законодательстве, то хотелось бы отметить, что наиболее радикальной новеллой стало введение "единого избирательного дня". Согласно Федеральному закону от 21 июля 2005 г. "О внесении изменений в  законодательные акты Российской Федерации  о выборах в органы государственной  власти и референдумах и иные законодательные  акты Российской Федерации", устанавливаются  единые дни голосования на выборах  в органы государственной власти субъектов Российской Федерации  и органы местного самоуправления: второе воскресенье октября последнего года полномочий соответствующего органа и депутатов. Для очередных выборов  депутатов Государственной Думы закон сохранил в качестве дня  голосования первое воскресенье  декабря, в связи с этим в год  проведения выборов депутатов Государственной  Думы дополнительным днем голосования  на региональных и местных выборах  будет день голосования на парламентских  выборах.

На мой взгляд, данная новелла является необоснованной и повлечет за собой ряд нежелательных последствий, а именно:

* существенное увеличение  сроков полномочий избранных  органов власти;

* усложнение возможности  защиты избирательных прав граждан  со стороны федеральных органов  власти. Верховный Суд и Центризбирком  будут перегружены в связи с одновременным проведением выборов в десятках регионов;

* депрофессионализация выборов.  Люди, профессионально занимающиеся  выборами (политтехнологи, юристы, специалисты  по проведению выборов), смогут  участвовать в значительно меньшем  числе избирательных кампаний. На  их место придут непрофессионалы,  что неизбежно приведет к снижению  качества избирательного процесса;

* сверхсовмещение выборов  затруднит для избирателей принятие  осознанных решений. 

Еще одной существенной новеллой является отмена института избирательных  блоков. По моему мнению, отказ от института избирательных блоков является, по меньшей мере, преждевременным. В настоящее время избирательные блоки пользуются значительной поддержкой избирателей, и отказ от них существенно ущемляет избирательные права граждан, препятствует развитию многопартийной системы.

3. Краткие выводы

Тенденции развития выборов  в России полностью отражают нестабильность российской политической системы. Отчетливо  проявляется следующая закономерность: с одной стороны, практика выборов  во многом опережает механизм правового  регулирования избирательных отношений, а с другой стороны, в процессе реализации норм избирательного права  возникает большое количество нарушений, ограничений избирательных прав. В основе этих процессов лежит  ряд причин, а именно: политическая система еще не сформировалась полностью, она характеризуется неустойчивостью; низкая правовая культура многих слоев  российского общества не позволяет  в полном объеме реализовывать свои права и как следствие недостаточно работает институт конституционной  ответственности. Поэтому необходимо время, воспитание конституционной  правовой культуры и конституционной  ответственности у носителей  властных полномочий, а также безусловно неуклонная реализация абсолютно всех норм и принципов Конституции Российской Федерации.