Государственная служба: история, тенденции развития

     Сфера управления, как известно, независимо от её уровня требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков  и качеств. Коммунистическая система  власти призвала к управлению страной  новую элиту, которая в большинстве своем не имела образования и навыков в управлении.

     Отсутствие  у большинства большевиков-партийцев  элементарных управленческих  знаний и опыта заставило, преодолевая  сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью, привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Управленцы соглашались работать не только под влиянием властей, но и в силу необходимости – госслужба была для них единственным источником средств для жизни.

     Причем  старые специалисты, как правило, работали под контролем представителей компартии. В.И.Ленин в отношении Госплана об этом говорил так: «… Подавляющее большинство ученых, из которых, естественно, составлялся Госплан, по неизбежности заражено буржуазными взглядами и буржуазными предрассудками. Проверка их с этой стороны должна составлять задачу нескольких  лиц, которые могут образовывать Президиум Госплана, которые должны состоять из коммунистов и следить изо дня в день во всем ходе работы за степенью преданности буржуазных ученых и за их отказом от буржуазных предрассудков, а также за их постепенным переходом на точку зрения социализма».

     Таким образом, в первые годы советской  власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей:

     -новая,  советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы;

     -старое, дореволюционное чиновничество,  которое постепенно размывалось(  либо полностью принимало новые  принципы, либо вытеснялось, в  том числе репрессивными методами).

     В связи с тем, что как было сказано  выше, во многих ведомствах преобладающую часть составляли рабоче-крестьянские представители, не имевшие ни знаний, ни опыта управленческой деятельности, развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров в Социалистической академии, коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол.

     С окончанием гражданской войны и  формированием СССР многие черты  государственного управления, сложившиеся  в первые годы советской власти, были упрочены. Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конституции 1936г. и особенно 1977г. прямо говорили о руководящей роли партии в обществе.

     Важнейшими  задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка  кадров:

     -от  колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР

     -от  председателя сельского Совета  до Председателя Верховного Совета  СССР

     Тогда же появилось понятие «номенклатура». Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном  аппарате, хозяйственных органах и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались в партийных органах – от первичных партийных организаций до ЦК КПСС.

     Номенклатурный  принцип начал складываться сразу  после прихода большевиков к  власти, но в полном своем виде сформировался к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х годов(номенклатура была отменена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 года). Он охватывал всю сферу управления, хотя и не имел правового оформления.

     Конечно, в номенклатурном принципе подбора, воспитания и расстановки кадров много недостатков. Среди них:

     -руководящие  посты могли быть, в основном, только членами компартии, рекомендованными  на эти должности соответствующими  партийными комитетами;

     -строгий  отбор по принципу преданности компартии;

     -секретность  и закрытость системы;

     -несколько  военизированный характер, беспрекословное  повиновение нижестоящих перед  вышестоящими органами и руководителями.

     Но  есть и в системе номенклатуры положительные моменты6

     -это  была действительно система работы с кадрами;

     -действенная  система подготовки и переподготовки  кадров. 

     Современная российская государственная  служба 

     Современный российский государственный аппарат  лишь условно можно рассматривать  в отрыве от его прямых предшественников – аппарата Российской империи и Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика – она больше, чем даже аналогичная преемственность в обществах, не переживавших в нынешнем веке социально-политических катаклизмов, подобно нашим.

     Возьмем, например, персональную преемственность  между номенклатурой нынешней –  «демократической» и прежней  – «коммунистической». По данным социологов (О.Крыштановский) в 1995г. в правительственных структурах выходцев из советской номенклатуры было 75%, в бизнесе – 61%. При этом больше половины из них попали в номенклатуру даже не при Горбачеве, а ещё раньше – при Брежневе.

     Становление государственной службы Российской Федерации началось с принятием в 1995 году Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».

     Доктор  юридических наук А.В.Облонский (Институт государства и права Российской академии наук), ответственный редактор учебного пособия «Государственная служба» отозвался об этом Законе негативно: «Это образец «корпоративного устава» содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях: категориях, группы, разряды». И далее: «Авторы Закона в этой части (классификации должностей, классных чинов, разрядов и т.п. –вставка моя)по существу возрождают  дух XVIII столетия, умудрившись, однако, перещеголять даже Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся». Но это вопрос спорный. 

     Главная мысль этого Закона – Федеральная государственная служба включает в себя следующие 3 вида ( п.2 статьи 2):

     -военная  служба;

     -федеральная  государственная гражданская служба;

     -правоохранительная  служба. 

     В развитие этого Закона Государственной  Думой РФ 7 июля 2004 года был принят ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который был одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ 27 июля 2004 года - №79-ФЗ. 

     Республика  Татарстан 

     8 февраля 1994 года  – Закон РТ «О государственной службе» 

     16 января 2003 года – Закон РТ «О государственной службе Республики Татарстан» 

     Затем 17 сентября 2003 года был принят Государственным  Советом РТ, а 24 сентября подписан Президентом  РТ Закон РТ «О внесении изменений  и дополнений в Закон Республики Татарстан «О государственной службе Республики Татарстан». Закон стал называться «О государственной гражданской службе Республики Татарстан».

     Но  он и он не стал последним. После принятия ФЗ 2004 года наш закон  стали приводить  в соответствие с  ФЗ.

     И тогда появился Закон Республики Татарстан от 25 октября 2005 года №106-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан», который приведен в соответствие с ФЗ.

Государственная служба зарубежных стран

 

     Задача  настоящего раздела – представить  различные традиции государственной бюрократии и их историческую эволюцию. Я не ставлю перед собой задачу показать историю развития государственной службы в тех или иных странах, а остановлюсь только на их особенностях этого развития, в первую очередь на тех, которые будут полезны при анализе госслужбы РФ и РТ.  

     Первая  из них – так называемая континентальная традиция, которая представлена двумя ведущими европейскими государствами – Францией и Германией. 

     Рассмотрим, прежде всего, государственную службу Франции, которая для нас представляет особый интерес в связи с тем, что она во многом похожа на государственную службу России, особенно в некоторые исторические периоды.

     Суть  французской госслужбы – это  закрытая и подробно регламентированная система администрирования с  присущим ей духом иерархичности, кастовости, верноподданности государству.

     Интересно то, что во французской  концепции  государства, обеспечивающей эффективное  управление страной из столицы, использована в качестве образца Римская империя. На практике традиция сильного центрального государства восходит к временам Ришилье (XVII век), затем Людовика XIV и далее Наполеона.

     Причем  общий вектор на централизацию сохранился вплоть до самых недавних времен.

     Разумеется, время вносило некоторые коррективы в систему государственной службы Франции, но основополагающих принципов они не касались. Даже «Закон об общем статусе чиновников», принятый в 1946г. – в период максимального влияния в стране левых сил, - не так много изменил. А Конституция 1958г. отразила классические для Франции взгляды Ш.де Голля, считавшего полностью подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ Пятой Республики. Уже в 1959 году Президент, используя полученное по Конституции право, издал новый документ о статусе чиновничества. Он внес в Закон 1946г. не очень много поправок, но все они имели одну направленность – усиление иерархичности и подчиненности чиновничества политической власти.

     Однако  нельзя считать, что эта идеология  оставляет за чиновниками лишь роль «винтиков» или «приводных ремней власти». В практике французской госслужбы действует не принцип «пассивного подчинения», предполагающий исполнение любого законного приказа «без колебания и недовольства», а «принцип разумного управления», признающий за чиновником право на представление начальнику своих замечаний до исполнения приказа и в случае его согласия определенные возможности маневра в его исполнении. Таким образом, субординация должна сочетаться с автономией чиновника.

     Структура госслужбы Франции сходна в некоторых  моментах с госслужбой РФ и РТ. 

     Германия, как и Франция, является страной с богатейшими бюрократическими (в хорошем смысле этого слова) традициями. Родиной германского чиновничества считается Пруссия.

     Ставший нарицательным образом тип прусского  чиновника во многом сформировался в результате реформ Фридриха-Вильгельма I в 1728 году. При нем чиновники набирались чаще всего из числа офицеров. Это были люди, привыкшие к армейской дисциплине, не рассуждавшие при выполнении приказов и лично преданные королю. Следует отметить, что помимо преданности и исполнительности прусское офицерство и генетически связанное с ним чиновничество всегда отличались высокой степенью эффективности и честности.

     Первый  имперский Закон о чиновничестве  был издан сразу после образования  Германской империи – в 1873г. и, несмотря на множество последовавших изменений, «дух прусского чиновничества», основные принципы организации и институты государственной службы  в главных своих чертах сохранились.

     Вот, например, как развивался «принцип верности».

     - времена Фридриха – преданность  королю

     - времена Веймарской республики  – обязанность чиновников защищать  республику.

     Характерен  только для немецкой бюрократии и  такой институт бюрократии, как так  называемые политические чиновники.

     Это понятие было введено в 1899 году – перечень должностей, замещаемых сотрудниками, близкими правительству и министрам. После смены Кабинета наиболее близкие сотрудники прежнего правительства уходят вместе  с ним. Но при этом им выплачивается компенсация в размере трехмесячного жалования, и назначается временная пенсия.