Фикции в Европейской хартии о местном самоуправлении

11

Фикции в Европейской хартии о местном самоуправлении

Юридическая фикция со времен римского права прочно вошла в правовую традицию как юридико-технический прием. Данный метод был известен еще древнеримским юристам, которые, собственно, его и выработали. Вызвано же это было, прежде всего, тем, что римскому праву был свойственен известный формализм и консерватизм. В силу этого оно очень неохотно реагировало на изменения в общественных потребностях. Но на помощь пришла деятельность римских правоприменителей - преторов, которые в обход той или иной норме цивильного права фактически создавали свое собственное правило, которое отвечало бы запросам общества. Для этого они и стали прибегать к вымыслам. Например, чтобы взыскать с иностранца долг в пользу римского гражданина, необходимо было формально признать его гражданином Рима, откуда и возникла соответствующая преторская фикция[1].

От фикции как таковой невозможно отказаться в силу определённых причин, если мы откажемся от фикций, то придется навсегда забыть о таких правовых категориях, как юридическое лицо, представительство, снятие судимости, бездокументарные ценные бумаги и т.д. Фикции используются во всех без исключения отраслях права. Достаточно сказать, что более половины норм гражданского процесса построено на фикциях. В чем же причина такого повсеместного распространения фикций в праве? Это легко объясняется тем, что любое законодательство, будучи консервативной системой взаимосвязанных понятий и категорий, не всегда успевает за потребностями жизни, за вновь возникающими явлениями. Другая причина - следование принципу экономичности в законотворческой деятельности. Гораздо проще придать условный правовой режим объекту, для которого это не свойственно, чем создавать усложненные правовые конструкции, при помощи которых регулирование будет иметь громоздкий характер. Следовательно -  фикции вызваны в свет необходимостью удовлетворять новым потребностям имеющимися правовыми средствами. И отказаться от них, не дав ничего взамен, значит ввергнуть весь отлаженный механизм правового регулирования в хаос.

  Значение фикций в современном праве мотивируется так же, как 50 лет назад: именно доктринальное и судебно практическое толкование, осуществляемое при помощи системы специальных средств юридической техники, в том числе и фикций, имеет своей задачей поддержание гармонии между законом и жизнью.  Понятие «фикция» имеет три основных смысловых значения: общеупотребительное, философское и правовое. В общеупотребительном значении понятие «фикция» представляет собой вымышленное положение, построение, не соответствующее действительности, используемое как действительное с какой либо целью[2]. Юридическая фикция – установленное законом или иным юридическим актом положение, противоречащее объективной действительности[3].

  Таким образом, фикция во всех значениях есть положение, не соответствующее действительности, заведомо ложное; для юридической же фикции, помимо прочего, характерно закрепление ее в нормативном материале.

  Так, К.К. Панько предлагает определить юридическую фикцию как «один из приемов законодательной техники, состоящей в признании существующим несуществующего и обратно, а также свойство нормы права не соответствовать потребностям общества в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности»[4].

      Для того чтобы выработать более общее определение юридической фикции, можно рассмотреть ее в качестве приема законодательной техники. В самом широком смысле техника – это приемы непосредственного воздействия на тот или иной предмет (объект) с целью создания или преобразования чего либо. Законодательная техника – это методические приемы работы над текстом нормативного акта, правила его составления и оформления. Она должна обеспечивать максимально полное и точное соответствие формы нормативных актов их содержанию, а также доступность, простоту, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. Однако понятие «законодательная техника» имеет и более узкий смысл – лишь как стадия технического построения нормы с присущими ей техническими приемами и средствами[5]. Одним из таких приемов (средств) и является фикция.

   Фикция как прием необходима законодательной технике, которая без нее не может обойтись именно в силу ее исключительности. Фикцию как прием используют только тогда, когда другие средства и приемы в достижении законодательной цели не эффективны. Фикции сразу же выделяются из общего ряда средств юридической техники; как прием фикция подменяет действительность. Именно в этом проявляется ее исключительность: она заставляет принимать за существующее несуществующее и наоборот.

    Фикция как особый технико-юридический прием правовой регламентации общественных отношений представляет собой, таким образом, социальную категорию, с помощью которой сознательно созданное мнимое, вымышленное положение объявляется существующим и приобретает обязательный характер в силу отражения его в законе. Фикция закрепляет надуманный, противоречащий действительности факт с тем, чтобы затем из этого искусственно сделать какие либо юридические выводы[6].

    Таким образом, фикция – это отступление, которое целесообразно признать совершенной необходимостью для закона, поскольку иных путей нет.

    Исходя из всего вышесказанного, считаем необходимым сформулировать следующее определение юридической фикции. Юридическая фикция – это универсальный технико-юридический прием разработки и реализации норм права, состоящий в признании несуществующего положения существующим, имеющий особое целевое назначение в механизме правового регулирования общественных отношений и являющийся одним из способов преодоления состояния неопределенности в правовом регулировании.   

Что представляет собой система юридических фикций? По данному вопросу авторы высказываю различные точки зрения. По мнению К.К. Панько, нормотворческие фикции можно классифицировать на следующие группы:

1) традиционные фикции, предусмотренные действующим законодательством и изучаемые правовой наукой (например, институт снятия или погашения судимости);

2) фикции в праве при противоречии законов друг другу;

3) любые фикции, в том числе и не включенные в систему действующего законодательства, исследуемые методами права[7].

   Помимо указанной классификации фикций К.К. Панько считает целесообразным произвести подразделение фикций по степени соответствия между общественными отношениями как содержанием и правом как формой их опосредования. По данному критерию автор выделяет фикции – антипод закона и фикции, имманентные закону. Относительно первого вида фикций необходимо отметить, что их сущность заключается в искажении

О.В. Танимов предлагает более подробную частную классификацию по частным основаниям:

   1. По отраслевой принадлежности права.

Речь, прежде всего, идет о фикциях в конституционном, административном, уголовном, гражданском и других отраслях права, которые подразделяются на:

    фикции отраслей материального права;

    фикции отраслей процессуального права.

2. По источнику:

    фикции, закрепленные в Конституции РФ; фикции, закрепленные в международных нормативных правовых актах; фикции, закрепленные в федеральных конституционных законах и федеральных законах; фикции, закрепленные в нормативных актах Президента РФ, актах палат Федерального Собрания РФ, нормативных актах Правительства РФ, иных актах министерств и  ведомств; фикции, закрепленные в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, их законах и подзаконных актах; фикции, закрепленные в актах о местном самоуправлении; фикции, закрепленные в локальных актах.

3. По соответствию потребностям общества:

    негативные фикции; позитивные фикции.

4. По характеру воздействия:

социально одобряемые.

социально не одобряемые.[8]

На мой взгляд, классификация Танимова О.В. представляется наиболее чёткой и стройной. Наиболее интересными в данной классификации представляются фикции, закрепленные в международных нормативных правовых актах. В качестве примера можно рассмотреть Европейскую хартию о местном самоуправлении.

Европейская хартия местного самоуправления была открыта для подписания государствами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г. и вступила в законную силу 1 сентября 1988 г.[9] 44 из 47 стран-участниц Совета Европы подписали и ратифицировали Хартию (все, кроме Андорры, Сан-Марино и Монако). Последней на ноябрь 2009 года является Черногория, ратифицировавшая документ в сентябре 2008 г.

Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Она также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления. Кроме того, Хартия является первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами — членами Совета Европы. Таким образом, местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность. В соответствии с принципом субсидиарности, Хартия закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне, и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно. Принципы Хартии применимы ко всем видам органов местного самоуправления[10].

Основные фикции, которые были рассмотрены в данной Хартии:

Статья 4, пункт 1 Европейской хартии о местном самоуправлении говорит, о том что - “Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Тем не менее, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач”[11].

В соответствии с Хартией полномочия органов местного самоуправления определяются исключительно в Конституции или законодательстве. Тем не менее, существует несколько исключений из этого правила. Все они имеют отношение к так называемому априорному или предварительному контролю за законностью. Некоторые решения муниципальных или провинциальных советов являются объектом предварительного контроля с точки зрения их законности. Такой контроль осуществляется специальным правительственным комитетом.

С того момента, когда возникает вопрос о законности, органы местного самоуправления, их руководители могут быть привлечены к ответственности административным, гражданским, уголовным или аудиторским судами.

Надзор по причинам целесообразности не разрешается. В соответствии с Хартией и официальным комментарием:

— по делегированным полномочиям надзор разрешается;

— по собственным полномочиям допускается только последующий надзор за законностью;

— по другим полномочиям возможна лишь ответственность перед судом.

Статья 4, пункт 2 Хартии: “Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти”[12].

Данный пункт подводит к идее наделения органов местного самоуправления широчайшими полномочиями и полнотой действий без определённых обязательств, что вызвало при принятии Хартии множество оговорок при ратификации среди различных государств ( Например - Австрия - Следующие принципы и статьи были исключены при рассмотрении и ратификации: идея наделения органов местного самоуправления широкими полномочиями без конкретных обязательств, установленных законом (ст. 4, п. 2);   )

Так же хотелось бы отметить некоторые взаимоисключающие вещи – в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Хартии “Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом”.  И пунктом  5 этой же статьи - “При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это, возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям”. На мой взгляд здесь можно усмотреть прямые противоречия, так как пункт 5 говорит нам о свободе, которой должен обладать орган МСУ при реализации делегированных полномочий, а п. 4 при этом вводит возможность постановки под сомнение или ограничение данных предоставленных полномочий. В этом можно усмотреть непосредственную фикцию, т.к. по факту любые полномочия, предоставленные органу МСУ могут быть поставлены под сомнении и оказаться под непосредственным надзором вышестоящих органов власти,  в дальнейшем это подтверждается в  статье 8 “Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления” в п.2 – “административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления”. Вероятно законодатель таким образом  хотел объединить принцип субсидиарности и ввести своеобразный контроль за органами МСУ.

Во всех странах различные уровни местного самоуправления подлежат контролю различного характера, что обеспечивает некоторую согласованность государственной деятельности. Основная цель Хартии состоит в том, чтобы избежать ситуации, когда контроль препятствовал бы органам местного самоуправления реализовать свою самостоятельность.

Статья 8 Хартии нацелена на ограничение административного контроля. Под административным контролем понимается такая практика, которая требует предоставления решений органов местной власти на предварительное одобрение вышестоящих органов управления. Муниципалитет, который формально является независимым и, таким образом, не подлежит какому бы то ни было юридическому контролю, но способность, которого действовать зависит от предоставления финансирования со стороны вышестоящих властей, не является в действительности самостоятельным органом.