Засоби масової інформації

 

Розглянемо приклади доступу до урядової інформації в деяких демократичних  країнах. Так, у Великій Британії немає закону про свободу інформації. Прийняття рішень урядом приховано  під завісою таємності. У США  федеральний закон про свободу  інформації передбачає обов'язок надання  урядової інформації за запитом з  певними обмеженнями (секретна інформація, зведення про громадян приватного характеру, правоохоронна інформація). У Франції  закон кожному надає право  доступу до державних документів. Цим же законом визначається вісім  умов, які забороняють доступ до подібної інформації. Рішення державного органу про відмову в наданні  інформації може бути оскаржене в  суді. Преса цим рідко користується. У Німеччині земельні закони містять положення про право на доступ до інформації урядів. Федеральні і земельні уряди можуть відмовити засобам масової інформації в наданні інформації лише в тому разі, коли її обнародування може перешкодити судочинству, якщо порушаться норми таємності, якщо який-небудь суспільний або особистий інтерес буде порушено, якщо обсяг необхідної інформації надмірно великий. В інших країнах Європи доступ журналістів до урядової інформації регулюється законами, багато в чому схожими на закони Франції і Німеччини.

 

Винятки щодо права на доступ до інформації мають обмежуватися лише тими винятками, які конкретно визначені в  законодавстві й необхідні в  демократичному суспільстві для  захисту законних інтересів, а також  не суперечать міжнародним нормам. Загальновизнано, що свобода доступу  до інформації не має абсолютного  характеру: наявність цих прав не відкриває автоматично необмежений  і безумовний доступ до інформації державного сектору. Навпаки, право  на доступ обмежується захистом певних не менш важливих інтересів охорони  таємниць.

 

У ряді країн узагалі заборонено кваліфікувати деякі категорії  інформації як державну таємницю. Наприклад, зазвичай не вважається державною таємницею  інформація, що стосується питань суспільного  характеру: інформація про катастрофи або стихійні лиха, що загрожують здоров'ю  і безпеці громадян; інформація про  стан навколишнього середовища; інформація про стан установ охорони здоров'я, народної освіти, культури і сільського господарства; інформація про незаконні  дії, вчинені державними установами і державними службовцями; інформація про порушення прав людини.

 

Діяльність законодавчого органу іноді може бути обмежена конституційними  і міжнародними нормами. Це фактично накладає певні обмеження на уявлення про те, що становить законний суспільний інтерес, який має бути захищеним  від різного тлумачення норм про  доступ. Наприклад, у Міжнародному пакті  про цивільні і політичні права  в статті 19 зазначається, що держави-учасники повинні визнавати право на одержання  інформації. При цьому точно названі  ті єдино можливі підстави, за наявності  яких можуть допускатися обмеження  щодо доступу до інформації.

 

Європейська конвенція з прав людини в статті 10.1 вимагає, щоб держави, які підписали її, гарантували  право на свободу слова, під якою також розуміється свобода одержання  інформації "без втручання з  боку державної влади". Практика Європейського суду з прав людини не дає чіткого пояснення визначення меж застосування статті 10.1 стосовно свободи інформації. Однак стаття 10.2 Конвенції містить вимогу, що обмеження прав, передбачених статтею 10.1, мають бути необхідними в демократичному суспільстві для досягнення перелічених  законних цілей (а саме: національна  безпека, захист громадян, запобігання  злочинам, захист здоров'я і моральності, захист честі і гідності або прав інших громадян, запобігання розголошенню інформації, отриманої в конфіденційному  порядку, збереження авторитету і неупередженості  судових органів). У контексті  свободи інформації особливо важливо, щоб такі обмеження були:

 

· адекватними встановленій законом  мети, на яку вони спрямовані;

 

· спроможними досягати цієї мети, причому без зазіхання на реалізацію інших прав на свободу слова.

 

Можна вказати на деякі основні  інтереси, пов'язані з державною  таємницею, які зазвичай вважаються "обов'язковими в демократичному суспільстві". Є дві категорії  винятків щодо свободи слова:

 

· винятки, спрямовані на задоволення  загальних або державних інтересів  стосовно таємниці;

 

· винятки, що захищають інтереси конкретних юридичних або фізичних осіб.

 

Винятки першої категорії стосуються інтересів, пов'язаних з національною безпекою, економікою або фінансами  держави, правопорядком, внутрішньою  структурою урядових департаментів, ходом  нарад, на яких приймаються політичні  рішення. Винятки другої категорії  стосуються інтересів приватного життя  громадян і комерційної таємниці.

 

Держави-учасники вправі обмежувати право доступу до офіційних документів. Обмеження мають бути чітко встановлені  законом, бути необхідними в демократичному суспільстві і співрозмірними цілям  захисту:

 

· національної безпеки, оборони і  міжнародних відносин;

 

· суспільної безпеки;

 

· профілактики, розслідування і  судового переслідування карної діяльності;

 

· недоторканності особистого життя  й інших правомірних приватних  інтересів;

 

· комерційних та інших економічних  інтересів, як приватних, так і суспільних;

 

· рівності сторін у ході судового розгляду;

 

· природи;

 

· інспекційних, контрольних і спостережних функцій органів державної влади;

 

· економічної, кредитно-грошової і  валютної політики держави;

 

· конфіденційності обговорень у ході підготовки якого-не- будь питання усередині  органу державної влади або між  такими органами.

 

У доступі до документа може бути відмовлено у випадку, якщо розголошення інформації, що міститься в офіційному документі, може завдати шкоди хоча б одному з інтересів, перерахованих  вище, якщо тільки обнародування такої  інформації не становить переважний суспільний інтерес.

 

Особа, яка запитує офіційний  документ, не повинна обов'язково вказувати  причини, з яких вона бажає одержати доступ до цього документа. Пов'язані  із запитом формальності мають бути зведені до мінімуму. Запит на одержання  доступу до офіційного документа  має розглядатися органом державної  влади, у розпорядженні якого  перебуває цей документ. Запити на одержання доступу до офіційних  документів мають розглядатися на основі принципу рівності. У доступі до офіційного документа може бути відмовлено, якщо запит є явно необґрунтованим.

 

Орган державної влади, який цілком або частково відмовив у доступі  до офіційного документа, повинен указати  підстави відмовлення.

 

3. Регулювання концентрації засобів масової інформації

 

 

Уряди демократичних країн стурбовані концентрацією власності на газетному  ринку, що, на їхню думку, небезпечно для  суспільства, тому що зосередження засобів  масової інформації в руках деяких осіб або груп обмежує плюралізм  думок і підриває конституційні  основи свободи слова. Саме тому уряди здійснюють як правове регулювання власності на засоби масової інформації, так і спеціальні програми сприяння друкованим виданням. Протягом останніх 40 років у центрі уваги світового і європейського співтовариства перебувають проблеми концентрації засобів масової інформації – небезпечного економічного явища, що має такі негативні наслідки як обмеження свободи слова, плюралізму думок тощо. Концентрація засобів масової інформації спостерігається в усьому світі. Як економічне явище концентрація засобів масової інформації має об'єктивну причину – зміни матеріально-технічної бази засобів масової інформації, характерні для масових комунікацій усіх розвинених країн (насамперед, створення і впровадження нових засобів телекомунікацій), що, у свою чергу, об'єктивно приводить до централізації капіталів, що обертаються у сфері масових комунікацій, до виходу конкуренції у засобах масової інформації на якісно новий рівень, до формування могутніх інформаційно-фінансових груп власними корпоративними інтересами.

 

Концентрація засобів масової  інформації відбувається в різних формах. Мають місце так звані перехресне володіння (між телевізійним і радіомовленням, між телерадіомовленням і періодичними друкованими виданнями), вертикальна  інтеграція у сфері засобів масової інформації (тобто вкладення капіталу в організації, пов'язані з основним бізнесом), а також проникнення іноземного капіталу.

 

У різних країнах процеси концентрації засобів масової інформації відбуваються по-різному, а також по-різному  ведеться боротьба з цими процесами. Так, у США основними засобами державного протистояння монополій і концентрації засобів масової інформації є антитрастові закони, що неодноразово використовувалися американськими судами.

 

Як зазначається в низці документів Європейського Союзу, потенційним  недоліком діючих у Європі моделей  правового регулювання плюралізму засобів масової інформації є  їхня схильність зосереджувати увагу  виключно на традиційних засобах  масової інформації. Так, є декілька випадків виникнення вузлових проблем  в галузі нових комунікаційних технологій і послуг, таких як контроль над  системами умовного доступу для  цифрового телебачення. Крім того є  небезпека того, що технологічна конвергенція між галузями мовлення, телекомунікацій  і комп'ютерних технологій може сприяти  створенню панівного положення  на ринку і розвитку концентрації засобів масової інформації.

 

 

Держави – учасники Європейського  Союзу мають прийняти законодавство, спрямоване на запобігання і протидію концентрації, що може загрожувати  плюралізму засобів масової інформації на національному, регіональному або  місцевому рівнях. У своєму законодавстві  або процедурах реєстрації, ліцензування або схожих процедур державам слід передбачити можливість визначення максимальних рівнів державного контролю для того, щоб обмежити вплив, який комерційна компанія або група може справляти в одному або декількох  секторах засобів масової інформації. Такі рівні, наприклад, можуть набувати форми максимальної частки аудиторії, або ґрунтуватися на доході/обороті  комерційних компаній у сфері  засобів масової інформації. Також  передбачається обмеження частки капіталу в комерційних компаніях засобів  масової інформації. При встановленні рівнів впливу держави мають брати  до уваги обсяг ринку засобів  масової інформації і рівень наявних  на ньому ресурсів. Компанії, що досягли  дозволеного рівня впливу на ринку, не повинні одержувати на ньому додаткових мовних ліцензій. Окрім зазначених заходів, національні органи, які  відповідають за видачу ліцензій, зокрема  мовникам, при здійсненні своїх функцій  повинні звертати особливу увагу  на сприяння плюралізму засобів масової  інформації.

 

Слід зазначити, що окрім спільних наробок, в окремих європейських країнах здійснюється досить детальне регулювання цієї проблеми особливими законодавчими актами про засоби масової інформації. Так, наприклад, уряд Австрії субсидує всі щоденні  газети для того, щоб допомогти їм вижити на ринку преси, і тим самим підтримує існування широкого спектра думок. Крім того, діє спеціальна програма підтримки декількох невеликих газет, що відіграють особливо важливу роль у формуванні різних політичних думок. Шведський уряд фінансує так звані газети "іншого ряду" (які посідають друге місце за тиражами). Крім того, у північноєвропейських державах надається фінансова підтримка партійним виданням, релігійній пресі і газетам думок.

Уряд Канади обмежив право власності  у галузі засобів масової інформації визначенням певної частки на ринку. Інших рекомендацій з обмеження  концентрації немає. Але уряд має  право розглядати власність з  погляду Об'єднаного закону про ревізії  і перешкоджати утворенню монополії, якщо її формування може завдати шкоди  канадському суспільству. У Нідерландах  не має спеціального правого регулювання  власності на засоби масової інформації. Однак уряд розглядає проекти  регулювання преси, для того, щоб  один власник не міг володіти занадто  великою часткою засобів масової  інформації на ринку.

 

У США преса на загальних підставах  є об'єктом регулювання з боку антитрастових законів або корпоративних  законів штатів. Електронні засоби масової інформації є об'єктом  спеціального нормативного регулювання, що опосередковано стосується і друкованих засобів масової інформації (наприклад, правило "один на ринку", заборона на одночасне володіння однією особою газетою і телерадіостанцією  в одному місті або на одному інформаційному ринку).

 

Для прикладу більш детально розглянемо як здійснюється регулювання концентрації засобів масової інформації у Великій Британії

Велика Британія

 

З метою обмеження володіння  мовленнєвими ліцензіями уряд Великої  Британії в листопаді 1996 року затвердив  нові положення, які вніс у відповідні виправлення в Додаток 2 до Закону про мовлення від 1990 року. Основні  з них такі.

 

Загальні обмеження. Фізичні і  юридичні особи за межами Європейської економічної зони (ЄЕА) не мають права  володіти ніякими ліцензіями на аналогове  наземне мовлення, але мають право  володіти ліцензіями на кабельне, супутникове  і цифрове наземне мовлення. Місцеві  органи влади, організації, цілі яких мають  цілком або в основному політичний або релігійний характер, рекламні агентства, а також ті, котрі, на думку  регулювальних органів, можуть впливати на ЗМІ, не мають права володіти якими-небудь ліцензіями на мовлення, хоча за деяких обставин релігійні організації  вправі володіти ліцензіями на кабельне, супутникове або радіомовлення.

 

Телебачення. Жодна фізична особа  не вправі володіти двома або більше ліцензіями на телевізійне мовлення, що охоплює понад 15% загальної телевізійної аудиторії. Жодна фізична особа не вправі володіти більш ніж однією регіональною службою "Каналу 3", наданої для того самого району.

 

Радіо. Жодна фізична особа не вправі володіти більш ніж однією ліцензією на місцеве середньохвильове мовлення і більш ніж однією ліцензією  на FM-мовлення, що охоплює той самий район, за винятком випадків, коли це відбувається в інтересах суспільства. Жодна фізична особа не вправі мати більше трьох ліцензій на місцеве радіомовлення в тому самому районі, а володіння другою ліцензією на FM-мовлення або третю ліцензію на місцеве радіомовлення в будь-якому діапазоні перевіряється на відповідність суспільному інтересу. Жодна фізична особа не вправі володіти більш ніж однією службою національного комерційного радіомовлення.