История развития местного самоуправления в Росси

К концу декабря 1917 года отношение нового правительства  к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 года декретом Советов  Народных Комиссаров был распущен Земский  союз.  К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 года действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три  характерные черты присущие местным  Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов. В Конституции РСФСР 1918 года задачи местных Советов определялись следующим образом:

-проведение в жизнь  всех постановлений высших органов  советской власти; 

-принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;

-разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для  данной территории) значение;

-объединение всей  советской деятельности в пределах  данной территории.

Все доходы и расходы местных  Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 года были определены единицы  местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 года с выделения самостоятельных городских бюджетов. 
В целом же периоду деятельности Советов были присущи:

-некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;

-расширение социально-экономических  полномочий местных Советов в  лице их исполнительных органов  за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;

-попытки более или менее широкого  вовлечения в избирательный процесс  на местах «трудящихся масс»,  оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;

-формирование самостоятельной  финансово-материальной базы местных  Советов, восстановление системы  налогообложения в условиях реанимации  товарно-денежных отношений;

-создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную «автономизацию» местных Советов. 

Система местного самоуправления в  СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX века характеризовалась  следующим образом. Местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны. 
В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения. К исключительной компетенцией местных Советов относится:

-избрание и изменение составов исполнительных комитетов;

-образование, избрание и изменение  составов постоянных комиссий  Совета, заслушивание отчетов о  работе исполкомов и постоянных  комиссий.

3. Местное самоуправление России в переходный период.

Во второй половине 80-х годах постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти. Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 года Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». 
Согласно Закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 года и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».  
Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. 

С реформой 24 мая 1991 года на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления и называл их представительными органами власти без слова «государственной». Закон предусматривал разграничение функций между представительными и исполнительными органами. Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация - как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность последней. И вместо исполнительного комитета местного Совета как коллегиального органа, подчиненного и подотчетного Совету, учреждалась местная администрация под единоначальным руководством главы администрации, избираемым населением. Устанавливалась собственная компетенция администрации, которая ослабляла ее ответственность перед вышестоящими исполнительно-распорядительными органами и местным Советом. Местный Совет провозглашался как главный орган местного самоуправления, у него появлялось немало возможностей влиять на администрацию (в особых случая даже отстранять главу администрации от должности), но фактически администрация получала значительную самостоятельность. Согласно Закону «О местном самоуправлении в РСФСР» учреждался институт территориального общественного самоуправления населения, который включал: общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы. Предполагались иные формы непосредственной демократии: органы территориального общественного самоуправления населения (Советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов).

Формирование и становление  местного самоуправления востребовало объединения усилий новых муниципальных  образований в целях создания благоприятных условий для их функционирования и развития. В этот период возникают региональные и  федеральные объединения, союзы, ассоциации органов местного самоуправления. Одним из первых 13 марта 1991 года был учрежден Союз российских городов и региональных образований (СРГ). 
Указом «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» № 1760 от 26 октября 1993 года была прекращена деятельность районных и городских Советов. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Это Положение предусматривало такую систему местного самоуправления:

-в городских и сельских  поселениях с населением до 5 тыс.  человек - собрания, сходы граждан  и выборный глава местного  самоуправления;

-в городских и сельских  поселениях с населением до 50 тыс. человек выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

-в городах и других  поселениях с населением свыше  50 тыс. человек выборное собрание  представителей и назначаемый  сверху либо избираемый населением  глава местного самоуправления;

-в сельских районах  - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания  на то, избирается он или назначается;  может быть образован также  орган местного самоуправления, формируемый из представителей  органов местного самоуправления городских и сельских поселений; 

-на территории сельсоветов  - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без  указания на то, избирается он  или назначается; может быть  образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей  органов местного самоуправления сельских поселений.

Новый этап становления  и развития в России местного самоуправления, действительно современного муниципального управления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубежную практику, начался в стране в 1993 году.

Процесс муниципальных  реформ в России, можно разбить  на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу государственной  поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства  РФ от 27 декабря 1995 года № 1251. На первом этапе (в течение 1996 года) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы. 
Значительная работа была проведена не только в области законотворчества, но и в организационной сфере. Подтверждение тому - муниципальные выборы 1996-1997 гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации назначенные главы местных администраций сложили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы 2000-2001 гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муниципальных органов.

В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая  в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти.

4. Местное самоуправление в современной Росси.

В наши дни взаимоотношения  элементов системы органов местного самоуправления регламентируются 131 Федеральным законом РФ ««Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования (совет депутатов), глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) – эти три органа обязательны для муниципалитета, а также контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон № 131 – ФЗ устанавливает ряд ограничений  на структуру органов местного самоуправления. В частности он вводит обязательность наличия органов местного самоуправления трех видов:

• Представительного органа
• Главы муниципального образования
• Местной администрации

При этом в поселениях с численностью жителей. Обладающих избирательным правом, мене 100 человек  представительный орган не формируется, а его функцию выполняет сход граждан (часть 3 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Глава такого малого поселения и исполнительно-распорядительный орган все равно являются обязательными.

Согласно части 3 статьи 34 наименования трех обязательных органов устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Существующие ограничения  в структуре органов местного самоуправления связаны также с  обязательностью разделения представительной и исполнительной власти. В Федеральном законе № 131-ФЗ местная администрация названа исполнительно – распорядительным органом, а для представительного установлена исключительная компетенция. Кроме того, в этом законе содержится запрет на совмещение одним лицом полномочий руководителя (председателя) представительного органа и главы местной администрации для муниципальных образований всех типов, кроме сельских поселений. Тем самым уже на федеральном уровне введено определенное разграничение полномочий между представительным и исполнительным органом.