Механизм организации и проведение местного референдума

1 Теоретико – методологические  характеристики понятия  местного референдума

1. Понятие и признаки местного референдума

   Местный референдум - это осуществляемое в пределах муниципального образования посредством голосования прямое волеизъявление граждан, проживающих в границах муниципального образования, направленное на решение (обязательный референдум) или обсуждение (консультативный референдум) вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; это прямое голосование граждан, местожительства которых расположено в границах муниципального образования и обладающих правом участия в местном референдуме, по наиболее важны вопросам местного значения в целях принятия решений по этим вопросам [6,187].

     Формы непосредственной демократии, такие, как  референдум, сход, собрание, конференция  в большинстве случаев, рассматриваются  не как формы, замещающие представительные органы местного самоуправления, а как характерная особенность деятельности местной власти. В Федеральном законе от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ (ст. 22) по сравнению с ранее действовавшей редакцией 1995г. уточнены и расширены правовые гарантии реализации инициативы граждан по проведению местного референдума, а также гарантии реализации права граждан на участие в местном референдуме. В частности, установлены механизмы осуществления судебной защиты прав граждан по осуществлению инициативы проведения местного референдума, перераспределены полномочия уровней публичной власти по нормативному правовому регулированию вопросов подготовки и проведения местных референдумов. Так, полномочия по нормативному правовому регулированию вопросов подготовки и проведения местного референдума отнесены к полномочиям субъекта РФ, которые должны осуществляться через принятие законов субъектами Российской Федерации, а не уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, как это предусматривалось Федеральным законом в редакции 1995г [4].

     Более детально урегулирован порядок осуществления  инициативы проведения местного референдума. В прежней редакции Федерального закона подробное регулирование  осуществления инициативы проведения местного референдума было отнесено к полномочиям муниципальных образований. Регламентация порядка осуществления инициативы была отнесена к предмету регулирования уставом муниципального образования. В Федеральном законе от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ подобных полномочий для муниципальных образований не предусмотрено.

     В настоящее время в большинстве  субъектов Российской Федерации  действуют законы по вопросам проведения местного референдума. В некоторых субъектах РФ приняты кодифицированные нормативные правовые акты (кодексы субъектов РФ), в которых регулируются правоотношения, связанные с инициированием, подготовкой и проведением местных референдумов. В ряде субъектов РФ действуют отдельные законы о местном референдуме. Существуют также законы субъектов РФ, в которых регулируются одновременно правоотношения, связанные и с проведением местного, и с проведением регионального референдума - референдума субъекта РФ.

     Законы  субъектов РФ, регулирующие вопросы проведения местных референдумов, можно классифицировать по двум группам. К первой группе относятся субъекты РФ, в которых указанные вопросы регулируются отдельными законами. Практика принятия таких специальных законов довольно разнообразна. Так, например, в Удмуртской Республике, Приморском и Ставропольском краях, Калининградской, Нижегородской, Новосибирской, Пензенской, Тульской областях и других субъектах РФ отдельными законами регулируются вопросы проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, выборы глав муниципальных образований, проведения местных референдумов. В ряде субъектов Российской Федерации, таких, как Архангельская, Ленинградская, Сахалинская области, проведение местных референдумов регулируется специальными отдельными законами.

     Ко  второй группе субъектов РФ относятся субъекты, в которых регламентация проведения местных референдумов проводится в избирательных кодексах. Избирательные кодексы приняты в Алтайском, Хабаровском краях, Владимирской области и других субъектах Российской Федерации. В Алтайском крае в Избирательном кодексе регулируется также институт отзыва избирателями депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

     Понятие местного референдума, равно как  и понятие других форм осуществления  местного самоуправления, обладает своими отличительными признаками. Признаки эти очевидны.

     Первый  признак - это непосредственное осуществление гражданами муниципальных образований власти, источником которой в соответствии с Конституцией РФ является народ всей страны. Власть реализуется в данном случае путем прямого волеизъявления посредством голосования. При этом каждый гражданин, имеющий право решающего голоса, участвует в референдуме лично.

     Второй  признак состоит в том, что в референдуме принимают участие только те граждане, которые проживают на территории данного муниципального образования.

     Третий  признак указывает на локальность территории, где проводится местный референдум.

     Четвертый признак ограничивает сферу влияния референдума вопросами местного значения. Ибо законодательство о местных референдумах, о местном самоуправлении прямо указывает, что на местных референдумах решаются (обязательный референдум) или обсуждаются (консультативный референдум) вопросы местного значения [10,321]. 

     1.2 Виды местного референдума 

     Местные референдумы можно разделить  на две группы: обязательные и консультативные.

     Под обязательным референдумом следует понимать местный референдум, результатом которого является решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально - правовых отношений.

     Обязательный  референдум проводится в случаях, когда  иным образом решение по определенному  вопросу не может быть принято. Референдумы, посредством которых решаются вопросы  о принятии или изменении Конституции  называются Конституционными.

     Все законы о местном референдуме субъектов РФ также предусматривают обязательность решений граждан, принятых на референдуме.

     Из  этого следует, что тенденция  развития норм об обязательности решений, принятых на местных референдумах, уже сложилась на всех уровнях нормотворчества, в том числе и в системе местного самоуправления.

     Консультативный референдум, в отличие от обязательного, не имеет такого широкого распространения. Нормы о консультативном референдуме имеются лишь в отдельных законах о местном референдуме и местном самоуправлении субъектов РФ (Ивановская и Иркутская области).

     Консультативные референдумы могут проводить  и не проводить. Его назначают  в зависимости от рассмотрения органа, компетентного назначать референдум либо по инициативе группы граждан какой - либо административно - территориальной единицы. Предметом этого референдума может стать любой вопрос, за исключением вопросов или проектов, вынесение которых запрещено Конституцией или законами.

     Консультативные референдумы проводятся для выяснения воли граждан при решении важных вопросов, их общего настроения. Консультативный референдум проводится тогда, когда нужно выяснить настроение людей, и государственные органы жестко не связаны этой волей, хотя референдум обладает значительным моральным весом. Государственные власти в демократических государствах обычно учитывают результаты такого референдума.

     Если  проведение референдума связано  с принятием закона (с утверждением народом закона), то ранее названные  дозаконодательные референдумы  обычно являются консультативными (если выясняется мнение граждан), а парламент потом окончательно принимает решение. Если это послезаконодательные референдумы, то народ ратифицирует (утверждает) принятые парламентом законы. Такой ратифицирующий характер референдума чаще распространен, он является более привычной практикой за рубежом, чем дозаконодательные референдумы.

     Теория  референдумов знает деление референдумов на обязательные и факультативные. Иногда слово «обязательные» применяется в смысле императивного референдума, в смысле обязательности принятых на нем решений. Но понятия «обязательный» и «факультативный» референдумы означают нечто иное. Обязательный референдум – такой референдум, проведение которого предусмотрено конституцией или иным законодательством, т.е. проведение их обязательно.

     Факультативный  референдум означает, что проведение референдума, может быть, может и не быть. Решение этого вопроса зависит либо от воли парламента, либо от воли правительства, либо от воли главы государства [11,271]. 
 

     1.3 Принципы местного референдума 

     Принципы  проведения местных референдумов установлены  Конституцией РФ, Федеральными законами «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ», «Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан РФ. Участие гражданина в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в референдумах, а также на их свободное волеизъявление.

     1. Право граждан  на участие в местном референдуме является непреложным правилом при его проведении. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, вправе голосовать на местном референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных действиях по подготовке референдума. При этом гражданин может участвовать в местном референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

     Не  имеют права участвовать в  местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

     2. Непосредственное  участие граждан  в референдуме. В данной норме закреплен механизм прямого волеизъявления, который предоставляет каждому гражданину право участвовать во всех мероприятиях по подготовке и проведению местного референдума лично. Каждый выражает свою волю самостоятельно, принимая то или иное решение во время, например, голосования. Граждане действуют не через какие-либо создаваемые органы или формируемые съезды, конференции, а самостоятельно.

     3. Принцип добровольного  участия граждан  в местном референдуме. В соответствии с указанным законом граждане участвуют в местном референдуме на добровольной основе. Законы о местном самоуправлении, о местных референдумах субъектов РФ в большинстве своем раскрывают понятие этого принципа таким образом: «никто не вправе оказывать принудительное воздействие на участие или неучастие гражданина в референдуме».

     Участие в референдуме предполагает наличие  у гражданина только права, но не обязанности. Поэтому принуждение к участию или неучастию в референдуме считается незаконным действием.

     4. Принцип свободного  волеизъявления означает, что каждый гражданин, обладающий правом на участие в местном референдуме, голосует по своему собственному усмотрению, руководствуясь внутренним убеждением. Никто не вправе принуждать граждан голосовать вопреки их воле. Выбор решения - это право каждого гражданина, и реализует он это право самостоятельно, без вмешательства других субъектов правоотношений.

     5. Принцип тайного  голосования тесно связан с принципом свободного волеизъявления. Тайное голосование обеспечивает гарантию реализации свободного волеизъявления.

     6. Принцип гласности осуществляется всеми органами и на всех этапах подготовки и проведения местного референдума.

     Осуществление принципа гласности при проведении референдума означает, что вся деятельность ведется, открыто и что граждане муниципального образования систематически и всесторонне информируются о решениях, принимаемых различными органами. Реализация принципа гласности способствует обеспечению законности при проведении местного референдума. Изучение гражданами принятых решений и осуществляемых мер по подготовке и проведению референдума дает им возможность зафиксировать факты нарушений законов, уставов муниципальных образований и потребовать от соответствующих органов и должностных лиц их устранения. В случае невыполнения требований граждане вправе обратиться в суд за восстановлением нарушенного права.