Местный бюджет: понятие, структура, проблемы правового регулирования

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

1) право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

2) право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

3) право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.
         Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

       Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
        При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
        Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип гласности означает:

   обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

   обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

          Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

          Исполнение местного бюджета, его кассовое обслуживание производится в соответствии с БК РФ.

Руководитель финансового органа местной администрации назначается на должность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным Правительством РФ. Территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и предоставляют финансовому органу местной администрации информацию. 

Исполнение федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган.

Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации.

Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам.

Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы. Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи.

1. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета.

2. На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета.

3. Одновременно сводная бюджетная роспись направляется для сведения в соответствующие представительные и контрольные органы.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

– перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

– распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов.

Таким образом, бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

1.4 Правовое регулирование отношений в сфере местных финансов

Проблемы бюджета муниципальных образований во многом схожи с общими проблемами местных финансов в Российской Федерации. В реально функционирующей бюджетной системе Российской Федерации, в настоящее время полномочия муниципальных органов власти во многом не подкреплены реальными финансовыми ресурсами. Иными словами, происходит постоянное снижение уровня бюджетной обеспеченности местных муниципальных образований. Растут затраты на охрану общественного порядка, усиливается контроль за использованием земель, за социальной поддержкой и содействием занятости населения, необходимостью покрытия затрат на природоохранные мероприятия и т. д.

Остается проблемой взаимоотношений центра и территорий. Ведь формирование местного бюджета, во многом зависит от политики федеральных органов.

Процесс развития местных бюджетов напрямую связан с решением вопросов по разграничению государственных и муниципальных полномочий.

Выход из этой запутанной ситуации видится в четком разграничении различных полномочий и способов их финансирования. Во-первых, было бы целесообразным исключить из списка «вопросов местного значения» (по сути являющегося списком «собственных» полномочий органов местного самоуправления) все те функции, в отношении которых местные органы лишь применяют правила и нормы, установленные на федеральном или региональном уровнях: они должны быть приравнены к делегированным полномочиям (например, выплата зарплаты преподавателям, а также различных пособий).

Во-вторых, следовало бы признать недостаточным содержащееся в законодательстве требование, согласно которому финансирование «собственных» и «делегированных» полномочий (в отношении как поступлений, так и расходов) прописывалось в бюджете отдельно. Важно пойти дальше, добиваясь того, чтобы средства, предназначенные для финансирования «делегированных» полномочий (которых в перспективе, вероятно, будет больше, чем сейчас), вообще не включались в бюджет муниципального образования, а перечислялись на казначейский счет муниципалитета; распорядителем же этих средств должен стать глава местной администрации, работающий под контролем как местного представительного органа, так и администрации субъекта Российской Федерации.

Подобная схема уже применяется, в частности, в Московской области в отношении финансирования семейных пособий, выплата которых по-прежнему осуществляется органами местного самоуправления.

Процесс развития местных бюджетов также будет постоянно зависеть и от решения проблемы налогообложения на муниципальном уровне. Отсутствие Федерального Закона «О местных налогах», продолжающаяся тенденция сосредоточения основной массы налоговых доходов (более 60%) на федеральном уровне, постоянно меняющийся механизм распределения налогов по уровням бюджетной системы, проблемы взаимоотношений региональных и муниципальных законодательных и исполнительных органов власти, требуют реформирования системы бюджетного выравнивания.

Ведь основу доходов местных бюджетов составляют регулируемые отчисления из вышестоящих бюджетов, которые как правило, не закреплены на постоянной основе, а меняются год от года.

Кроме того, в эти доходы входят отчисления от налога на прибыль предприятий, от подоходного налога на физических лиц, а также акцизов, платежей за пользование природными ресурсами, налога с продаж, налога на вмененный доход и др. Практически все эти налоги являются федеральными или региональными. Естественно, органы местного самоуправления не имеют реальной возможности влиять на изменения их ставки или долю отчисления в местный бюджет.

Как показал проведенный анализ доходов и расходов бюджета муниципальных образований, вряд ли органы местного самоуправления в достаточной мере могут справиться самостоятельно с проблемой формирования доходов без помощи от центра. Анализ доходов бюджета  показал, что большую долю доходов составляют безвозмездные поступления (то есть регулируемые доходы) в виде дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета.

В тоже время общая направленность налоговой реформы в стране остается достаточно негативной для доходной базы местных органов власти.

Выход видится в том, чтобы при формировании доходов увеличивать долю собственных доходов.

Собственные доходы - общепризнанный символ автономии местного самоуправления и мерилом его реальной финансовой самостоятельности. Эти доходы складываются как из налоговых доходов, так и неналоговых доходов.

Конечно, самым четким выражением самостоятельности органов местного самоуправления и оптимальным видом собственных доходов местных бюджетов являются так называемые эксклюзивные налоги, которые могут взиматься только данным муниципальным образованием. Но даже в этом случае, законодательная база по налогообложения в данный момент не благоприятствует развитию получения доходов в этом направлении. Но и в данной ситуации, есть выход. Не могут муниципальные образования увеличить налоги на землю, но могут увеличить арендную плату за пользование природными ресурсами.

Эта проблема напрямую связана с развитием рыночной инфраструктуры муниципальной собственности - следует увеличивать количество предприятий муниципальной собственности. Ведь в данный момент доходы от организации тех же автостоянок, оптовых рынков получают различные предприниматели, а не муниципальные образования. Увеличение муниципальных предприятий именно в тех направлениях, которые в регулируются муниципальным образованием - один из путей улучшения формирования доходной базы местного бюджета.

В какой-то мере может помочь увеличить расходы на решение актуальных для муниципального образования социальных проблем секвестирование бюджета, урезание некоторых статей, в частности статей на содержание административного аппарата.

Таким образом, развитие финансовой базы муниципальных образований в России связано с целым рядом объективных и субъективных противоречий. Некоторые из них носят скорее политический, нежели экономический характер. На протяжении последних лет, законодательная юридическая база не обеспечивает решение проблемы формирования эффективной экономической основы муниципальных финансов. Существующая финансовая база муниципального образования имеет много внутренних противоречий и не может полноценно функционировать как система обеспечивающая экономическую основу источников дохода, провозглашенных в Конституции Российской Федерации. Но при этом проблема может в какой-то мере решаться на местном уровне при обеспечении местного самоуправления большей самостоятельностью.