Нормативное регулирование порядка формирования и управления муниципальной собственностью

Министерство образования и науки РФ

Государственное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

Ульяновский государственный университет

Институт дополнительного образования

Юридическое отделение

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему:

«НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ФОРМИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ»

Ульяновск

2010

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение……………………….……………………………….………….…….3

Глава 1. Общая характеристика экономических основ местного самоуправления………………………………………………………………...6

1.1.   Понятие и структура экономических основ местного самоуправления..6

1.2.   Состав муниципальной собственности по федеральному законодательству…………………………………………………………….….11

Глава 2. Порядок управления муниципальным имуществом……….….24

2.1     Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом…….................................…….………….……..24

2.2     Муниципальное регулирование порядка управления муниципальным имуществом……………………………………………….……….…….……...29

Глава 3. Бюджетный процесс в муниципальном образовании….………38

3.1     Порядок формирования и утверждения местного бюджета…….……....38

3.2     Контроль за исполнением местного бюджета, ответственность за нарушение бюджетного законодательства…………………………….….......49

Заключение…………………………………………………………….……….56

Список использованных источников………………...…………….……….60

2

              Введение.

Актуальность темы исследования. В настоящее время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом.

Муниципальная собственность играет важнейшую роль в механизме регулирования социально-экономических отношений на территориях муниципальных образований. Однако современное состояние муниципальной собственности оставляет желать лучшего: муниципальные предприятия в основном убыточны; учреждения - высокозатратны; местные бюджеты в большинстве своем дотационны; обеспечение населения некоторыми видами услуг объектов муниципальной собственности, как правило, ниже социальных стандартов. Следовательно, объективно назрела необходимость совершенствования системы муниципальной собственности и механизма управления ею.[1]

В свою очередь само местное самоуправление может стать по настоящему действенным инструментом разрешения местных проблем только в том случае, если оно имеет прочные экономические основы функционирования. Последние служат материальным обеспечением всех реализуемых на муниципальном уровне проектов, и потому несут на себе двоякую нагрузку, являясь одновременно и средством улучшения качества жизни населения муниципальных образований, и источником повышения эффективности самой муниципальной экономики.

К сожалению, на данный момент в России экономические основы местного самоуправления пока не получили должного развития, что нашло отражение в крайней ограниченности муниципальной налоговой базы, преимущественно затратном характере объектов муниципальной собственности, преобладании регулирующих доходных источников в структуре местных бюджетов и т.д.

Вопросам материально-финансового обеспечения деятельности местных органов власти уже давно отводится серьезное внимание в экономической науке. К основоположникам теоретического анализа проблем муниципальной экономики и местных финансов можно отнести таких выдающихся ученых первой половины двадцатого века, как М. Курчинский, П. Сытин, Л. Велихов.

Значительный вклад в обоснование сущности экономических основ местного самоуправления внесли Л.А Велихов, Колюшин Н.И., Морозова Т.Г., Емельянов Н.Е., Постовой Н.В., Киниченко О.А.

Проблемы формирования и рационального использования муниципальной собственности и местных финансов нашли отражение в работах Алимурзаева Г.Н., Зинченко С.А., Богачевой О.В., Фадеева В.И., Львова Н.В., Склярова И.П. и др.

На формирование авторской концепции развития экономических основ местного самоуправления в условиях перехода к рынку оказали существенное влияние работы Авакьяна С.А., Богатова Е.В., Чаннова С.Е., Игнатова В.Г., Овчинникова И.И.

В то же время, несмотря на возрастающее внимание отечественных исследователей к анализируемой проблеме, в области функционирования экономических основ местного самоуправления имеется еще немало нерешенных методологических, теоретических и практических вопросов. Прежде всего, это касается разработки направлений устойчивого развития материально – финансовой базы местных органов власти. А также определения роли государственных органов в разрешении противоречий, возникающих в процессе формирования экономических основ местного самоуправления.

Актуальность поднятых вопросов, неполная степень разработанности института экономической основы местного самоуправления обусловили постановку цели и задач диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования. Целью дипломной работы является анализ современного состояния экономических основ местного самоуправления в России, проблемы нормативного регулирования порядка формирования и управления муниципальной собственностью.

Для достижения поставленной цели в процессе исследования выдвигались следующие задачи:

  на основе анализа теоретической литератур определить состав муниципальной собственность;

  раскрыть понятие и структуру экономической основы местного самоуправления, дать характеристику их основным элементам;

  осветить проблему управления муниципальной собственностью, раскрыть полномочия органов местного самоуправления;

  проанализировать бюджетный процесс, дать характеристику местному бюджету.

Объектом исследования является институт муниципальной собственности. Предметом выступает совокупность теоретических, методологических и практических вопросов, связанных с формированием, управлением и развитием экономических основ местного самоуправления.

Методологической базой исследования послужили фундаментальные концепции и гипотезы, представленные в классической и современной научной литературе, нормативные документы, законодательные акты, концепции и программные разработки  государственных и муниципальных органов, фактический материал, нашедший отражение в монографиях и периодических изданиях. Теоретическое исследование осуществлялось на основе применения общенаучных методов: сравнительного анализа, моделировании, классификации, функционального и системного подходов.

Глава 1. Общая характеристика экономических основ местного самоуправления

1.1. Понятие и структура экономических основ местного самоуправления.

              Одним из главных условий жизнедеятельности местного самоуправления является наличие у него материально-финансовой базы. Развитие товарно-денежных отношений, юридическое закрепление многообразия форм собственности, появление множества субъектов реальных рыночных отношений поставили перед местным самоуправлением задачу формирования собственной финансово-экономической базы на новых основах.

              Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации - муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.[2]

              Из определения видно, что важное место в составе экономической основы местного самоуправления занимает муниципальная собственность.

Конституция Российской Федерации[3] закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4] (далее по тексту Федеральный закон № 131 –ФЗ) (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований.

Значение муниципальной собственности трудно переоценить: она обеспечивает хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования, способствует решению вопросов местного значения и экономическому развитию муниципального образования, а также оказывает влияние на финансово-экономическое положение в стране в целом.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) органы местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью.

В состав экономической основы местного самоуправления, кроме имущества, находящегося в муниципальной собственности, также входят средства местных бюджетов. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 132) органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Также экономическую основу местного самоуправления составляют имущественные права муниципальных образований. Имущественные права муниципальных образований - это гражданско-правовой термин, имеющий сложную структуру и включающий в себя не только права на муниципальное имущество, но и права на пользование и распоряжение объектами, находящимися в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления.

Необходимо рассмотреть содержание экономической основы местного самоуправления. В научных источниках дается определение муниципальной собственности как целого, состоящего из частей. Так, В.П. Зайченко подчеркивает, что муниципальная собственность включает муниципальные предприятия, объекты социально-культурного и бытового назначения, транспорт, местную промышленность, а также земли, недра, леса, растительный и животный мир.[5] В юридической энциклопедии говорится, что муниципальная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям.[6]

Система местного самоуправления выступает как целостное образование по отношению к окружающей среде, перерабатывает и потребляет элементы своего окружения (сырьевые и энергетические ресурсы, воздух, воду и т.п.). Эти особенности системы местного самоуправления дают возможность рассматривать ее как подобие живого организма, имеющего сложное внутреннее строение и естественные механизмы регулирования, обеспечивающие его выживание в условиях активного взаимодействия с внешней средой, то есть регенерирующую воспроизводственную систему. Основой воспроизводства социально-экономической системы является муниципальная форма собственности.

Таким образом, муниципальная собственность представляет собой форму коллективного присвоения. Она выражает отношения между экономическими субъектами социально-экономической воспроизводственной территориальной системы по совместному владению, распоряжению и пользованию природными условиями, производственными и социальными комплексами для обеспечения условий непрерывного воспроизводства этой системы.[7] Наиболее актуальным является вопрос о средствах местного бюджета.

Важность четкого определения места местного бюджета в бюджетной системе, источников его формирования обусловлена, прежде всего, тем, что органы местного самоуправления обладают фактической властью лишь при наличии финансовых средств, которыми они могут самостоятельно распоряжаться.[8] Г.Б. Поляк характеризует местные бюджеты как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению дохода страны и обеспечивающих создание финансовой базы местных Советов.[9] В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации[10] местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14).

Итак, в соответствии с частью 1 статьи 49 Федерального закона № 131 –ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Законодатель относит определяющее слово «находящееся» только к имуществу, однако, определение больше соответствовало бы гражданскому законодательству, если звучало как «находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований». [11]

В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

И в части 3 статьи 215 Гражданского кодекса РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Далее по гражданскому законодательству, статья 128 Гражданского Кодекса РФ к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.

Таким образом, анализ законодательства позволяет прийти к выводу о том, что денежные средства (средства местных бюджетов) законодатель приравнивает к имуществу (муниципальному имуществу). Следовательно, муниципальную собственность составляет движимое и недвижимое имущество, а также средства местных бюджетов, имущественные права, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям.

2

1.2. Состав муниципальной собственности по федеральному законодательству.

Для более глубокого понимания природы муниципальной собственности необходимо проанализировать юридическую составляющую содержания понятия «муниципальная собственность». С этой целью рассмотрим основные нормативные правовые акты Российской Федерации, которые составляют основу правового регулирования отношений муниципальной собственности в нашей стране.

К таким нормативным правовым актам следует отнести, в первую очередь, следующие:

      Конституция Российской Федерации;

      Гражданский Кодекс Российской Федерации;

      Бюджетный Кодекс Российской Федерации;

      Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть первая, вторая)[12];

      Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

      Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [13];

      Федеральный закон от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[14].

Основной закон Российской Федерации наряду с другими наиболее важными сферами жизни общества и государства регулирует также отношения муниципальной собственности. В частности, пункт 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации гласит: местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Примечательно, что данным пунктом одновременно упоминается самостоятельное решение вопросов местного значения и право местного самоуправления самостоятельно осуществлять права собственника в отношении муниципальной собственности. Очевидно, что авторы Конституции неспроста увязывают данные вопросы, показывая тем самым, что местное самоуправление наделяется правом самостоятельно управлять муниципальной собственностью (п. 1 ст. 132 Конституции РФ) для обеспечения самостоятельности в осуществлении местного самоуправления в целом.

Одним из основополагающих источников, регулирующих право муниципальной собственности, является Гражданский Кодекс РФ. В пункте 1 статьи 215 даётся определение муниципальной собственности – имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В соответствии с Гражданским Кодексом РФ, от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности участника гражданских правоотношений, в том числе права собственника могут органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п.2 ст. 125 ГК РФ).[15] Кодекс, кроме того, устанавливает закрепление муниципального имущества за муниципальными предприятиями и учреждениями во владении, пользовании и распоряжении. В этой связи возникает такой аспект управления муниципальной собственностью, как её принадлежность муниципальным учреждениям и предприятиям на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В первом случае предприятие ограничено в осуществлении прав собственности в отношении принадлежащего ему имущества. Оно не вправе как-либо распоряжаться этим имуществом. Также собственник (муниципальное образование), в соответствии с пунктом 1 статьи 295 Гражданского Кодекса РФ, имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами. Собственник, кроме того, решает широкий круг вопросов, как то создание предприятия, определение предмета и целей его деятельности, реорганизация и ликвидация предприятия (учреждения) и другие. Право оперативного управления даёт более широкие полномочия в отношении принадлежащего предприятию имущества: «казённое предприятие, а также учреждение в отношении закреплённого за ними имущества осуществляют … в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им (п. 1 ст. 296 ГК РФ). При этом собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое имущество или используемое не по назначению. Важным моментом является то, что муниципальное образование (собственник) не отвечает по своим обязательствам имуществом, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

Таким образом, анализ статей Гражданского Кодекса РФ, касающихся отношений муниципальной собственности, показывает, что имущество муниципальных образований, принадлежащее им на праве собственности, используется не только непосредственно муниципальным образованием через созданные им органы управления. Муниципальное имущество (как основная часть муниципальной собственности) находится в ведении (владении, пользовании) созданных городским или сельским поселением юридических лиц (муниципальных унитарных предприятий и учреждений). При этом главенствующая роль в осуществлении прав собственника остаётся за муниципальным образованием: это хорошо показано в статьях 294 – 296 Гражданского кодекса РФ, где описаны правомочия (и соответствующие ограничения) предприятий и учреждений в отношении принадлежащего им имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Пункт 1 статьи 126 Гражданского кодекса (муниципальное образование не отвечает имуществом муниципальных предприятий и учреждений) показывает защищённость, с одной стороны, созданных собственником юридических лиц, а с другой – защищённость самого собственника перед другими участниками гражданских правоотношений, в отношении которых у муниципального образования могут возникать определённые обязательства. В таком случае имущество, переданное учреждению (предприятию) на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, сохраняется в собственности за муниципальным образованием не зависимо от долговых или иных обязательств.

Отношения, возникающие по поводу муниципальной собственности регулируются также действующими Федеральными законами Российской Федерации. Среди федеральных законов о муниципальной собственности наиболее важное место занимает Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Данный Закон является рамочным и предусматривает принятие ряда других законодательных актов, как федерального, так и регионального уровня. В этом законе нас интересует положения, касающиеся муниципальной собственности. Глава 8 Федерального закона № 131-ФЗ раскрывает экономическую основу местного самоуправления. В целом глава 8 «Экономическая основа местного самоуправления» закрепляет общие положения, определяющие экономические и финансовые основы местного самоуправления в РФ, а также принципы межбюджетных отношений.

Итак, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют:

1. находящееся в муниципальной собственности имущество;

2. средства местных бюджетов;

3. имущественные права муниципальных образований.[16]

К особенностям муниципальной собственности относятся следующие черты и свойства:

  обладает общественным характером (т.е. является самостоятельной формой, связанной с государственной собственностью только внешними экономическими связями);

  служит основой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления, основой проводимой муниципальной политики;

  основной субъект - население муниципального образования;

  является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения муниципального образования, поскольку включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики;

  возможна малоприбыльная, бесприбыльная работа муниципальных предприятий и организаций;

  использование муниципальной собственности основывается на принципах самоуправления, демократизма и оптимального сочетания экономических интересов.[17]

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ (ст. 50) в собственности муниципальных образований могут находиться:

1. имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (например, имущество, предназначенное для электро-, газо- и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользования; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образования и т.п.);

2. имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3. имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

4. объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения;

5. имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

Рассмотрим более подробно объекты, находящиеся в муниципальной собственности.

1. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.

Федеральный закон № 131-ФЗ связывает перечень объектов, находящихся в собственности поселений, с вопросами местного значения данного типа муниципального образования. Например, пункт 9 части 1 статьи 14 закрепляет в качестве вопроса местного значения поселения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения, следовательно, пункт 6 статьи 50 предусматривает в качестве муниципального имущества поселения объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров (например, пожарные машины или помпы).

В соответствии с требованиями пунктов 11, 12, 15 части 1 статьи 14 и пунктов 16, 17, 20 части 1 статьи 16 с уровня муниципального района на уровень городских и сельских поселений подлежат передаче клубные учреждения, музеи, театры, концертные организации, народные коллективы, киноустановки и т.п. Передается практически вся сеть муниципальных учреждений культуры за исключением образовательных учреждений в сфере культуры. Соответственно, на поселенческий уровень должно передаваться и имущество, которое необходимо для функционирования данных учреждений (здания, земельные участки и т.п.). Это требование пунктов 7, 8, 9 ч. 2 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ.

Вместе с тем часть вопросов местного значения поселения (например, формирование архивных фондов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; оказание содействия в опеке и попечительстве) не обеспечены объектами муниципальной собственности. Это объясняется тем, что данные вопросы, например по формированию и содержанию муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселения, берет на себя муниципальный район. И соответственно, в перечне объектов муниципальной собственности муниципального района указывается имущество, предназначенное для хранения архивов, в том числе и городских и сельских поселений.[18]

2. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны в том числе содержать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня.[19]

3. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Перечень имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, закрепляется нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Как правило, в него входят здания и материально-техническое оснащение местных администраций и представительных органов муниципального образования, а также здания и материально-техническое оснащение муниципальных организаций, учреждений и предприятий.[20]

4. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения.

Объекты культурного наследия местного значения подлежат включению в реестр. Порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия местного значения в реестр определяется законом субъекта Российской Федерации. Порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия местного значения определяется муниципальным правовым актом.

К функциям органов местного самоуправления в области охраны и использования памятников истории и культуры относится:

  обеспечение охраны, использования, выявления, учета, реставрации и пропаганды памятников истории и культуры, находящихся на территории муниципального образования;

  привлечение общественности к проведению мероприятий по охране, использованию и пропаганде памятников истории и культуры;

  обеспечение соблюдения законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры;

  установление льготной арендной платы и ее размеров в отношении муниципальных памятников истории и культуры.

В соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[21] использование органами местного самоуправления памятников истории и культуры в хозяйственных и иных целях допускается, если это не наносит ущерба сохранности памятников и не нарушает их историко-художественной ценности. [22]

5. Имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

Следует отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ, с одной стороны, сохраняет открытым перечень вопросов местного значения (статьи 14, 15, 16), а с другой стороны, не разрешает органам местного самоуправления расширять приведенный в статье 50 перечень объектов муниципальной собственности, что в итоге делает невозможным увеличение числа вопросов местного значения муниципальных образований.

Однако помимо решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий органы местного самоуправления также вправе решать любые вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные законами из их компетенции. Для осуществления этих функций должно быть предусмотрено имущество.

Наличие муниципальной собственности способствует укреплению позиций органов местного самоуправления, т.к. позволяет комплексно развивать инфраструктуру муниципального образования и, соответственно, более качественно организовать предоставление муниципальных услуг населению. Кроме того, только на уровне конкретного муниципального образования может быть определена вся совокупность общественных благ, способная обеспечить многочисленные, традиционно сложившиеся потребности местного сообщества. [23]

              Для наиболее полного изучения правовых основ управления муниципальной собственностью необходимо рассмотреть также Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

              Федеральный закон № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» учреждает порядок, способы приватизации муниципального имущества и особенности приватизации отдельных видов имущества. В соответствии с нормами вышеназванного Закона органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.

В законодательстве о приватизации могут содержаться дополнительные требования, предъявляемые к покупателям приватизируемых объектов. В частности, в Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» специально оговорено, что в качестве покупателей приватизируемого имущества не могут выступать государственные и муниципальные унитарные предприятия, казенные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, а также иные юридические лица, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ и муниципальных органов превышает 25%.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, но только в соответствии с федеральными законами. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» население отстранено от определения порядка и условий приватизации муниципального имущества - этот порядок устанавливается теперь только органами местного самоуправления.

Это находит выражение в принятии муниципальными образованиями собственных программ приватизации принадлежащего им имущества, самостоятельной классификации объектов приватизации.[24]

Федеральный закон «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» направлен на оказание целенаправленной государственной поддержки предприятиям малого и среднего бизнеса посредством установления для них преимущественного права на участие в приватизации арендуемых ими объектов недвижимого имущества.

В настоящее время государство всецело заинтересовано в развитии малого и среднего бизнеса, понимая, что этот сегмент экономики является значительной составляющей частью экономики страны в целом. Представляется, что преимущественное право приобретения недвижимого государственного имущества субъектов РФ и муниципального недвижимого имущества будет являться существенным подспорьем субъектам малого и среднего предпринимательства в развитии своего бизнеса и тем самым в решении экономических, социальных и иных проблем государства.[25]

Таким образом, анализ федерального законодательства Российской Федерации показал, что финансовая основа местного самоуправления весьма слаба. Муниципально-организованная власть является одним из самых значимых институтов нашего общества, от качества которого зависят не только наше индивидуальное благополучие, структура экономики, реализация прав человека, но и демократизация общества и государства в целом. В качестве одной из основ конституционного строя Конституция РФ закрепляет признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8). Данное конституционное положение в системной связи с положениями ст. 12, 72, 73, 76, 130 и 132 Конституции РФ, значимое в том числе для правового регулирования межбюджетных отношений, возлагает на федерального законодателя обязанность обеспечивать надлежащий баланс между такими конституционными ценностями, как права субъектов РФ самостоятельно управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, с одной стороны, и самостоятельность местного самоуправления в экономической и финансовой сферах - с другой. Исходя из этого, федеральный законодатель, осуществляя реформирование системы организации государственной власти, местного самоуправления и межбюджетных отношений, обязан обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации.[26]

В качестве примера защиты муниципальной собственности как достояния населения в практике Конституционного Суда  можно привести Определение Конституционного Суда РФ от 12.04.2005 № 142-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Губернатора Тульской области о проверке конституционности подпункта 8 пункта 3 статьи 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».[27] Конституционный Суд РФ в данном Определении не только дал истолкование оспариваемого заявителем положения как имеющего в условиях переходного периода реформирования межбюджетных отношений значение необходимой гарантии финансовой обеспеченности местного самоуправления, но и раскрыл социальную направленность местного бюджета, воплощающего право населения муниципальных образований «на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни».

Итак, действующее федеральное законодательство устанавливает особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. В случае его отсутствия данные механизмы определяются в законах субъектов Российской Федерации.

2

Глава 2. Порядок управления муниципальным имуществом.

2.1. Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом.

Управление собственностью понимается как текущее управление собственностью, а также стратегические преобразования структуры собственности в стране, направленные на ее оптимизацию в смысле поставленных целей и проводимые в рамках промышленной (реструктуризационной) политики государства в отношении собственности.

Вопросы режима и использования муниципального имущества решаются в соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса РФ. Муниципальное образование по отношению к муниципальному имуществу обладает всеми правомочиями собственника, т.е. вправе им владеть, распоряжаться и пользоваться.  От имени муниципального образования право собственника осуществляют органы местного самоуправления либо по их специальному поручению юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса РФ). Разграничение муниципального имущества поселений и муниципальных районов должно быть проведено в соответствии со статьей 50 Федерального закона № 131-ФЗ.

В соответствии с пунктом 5 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

По данному вопросу, как и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, представительный орган муниципального образования принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (ч. 3 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ).

При этом следует иметь в виду, что определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, включает в себя, в частности, порядок передачи муниципального имущества во временное безвозмездное пользование, порядок продажи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, порядок утверждения планов приватизации объектов муниципальной собственности, установленные в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ.

Принятие конкретных решений, в частности, по вопросам управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, относится к исполнительно-распорядительным полномочиям органов местного самоуправления, которые реализует местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), наделяемая уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 1 ст. 37 Федерального закона).[28]

На сегодня следует констатировать, что проблема управления муниципальной собственностью пока не завладела в должной мере умами теоретиков муниципального права. Как отмечает В.Д. Ким, несмотря на заметное повышение исследовательского внимания к проблемам участия публичных образований в гражданских правоотношениях, проблемы управления публичной собственностью, за редким исключением, не стали предметом самостоятельного и многостороннего исследования в юридической науке.[29]

На местном уровне процесс управления и распоряжения муниципальной собственностью регулируется правовыми актами органов местного самоуправления, к которым относятся устав соответствующего муниципального образования и решения представительных и исполнительных органов, принятые по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с уставом.

Полномочия органов государственной власти в вопросах управления и распоряжения муниципальной собственностью исчерпывающим образом перечислены в Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». К ним относятся: регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Вызывает критику статья 51 Федерального закона № 131-ФЗ, посвященная владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Согласно указанной статье органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Закон отказался от возможности участия в управление муниципальной собственностью населения муниципального образования, что противоречит статье 3 этого же Закона, провозглашающей право граждан на участие в местном самоуправлении, и в, конечном итоге, Конституции РФ, в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью осуществляет само население (ч. 1 ст. 130). [30]

Для осуществления возложенных на местное самоуправление функций муниципальным образованиям необходимо активно участвовать в гражданском обороте. Законодатель во исполнение данного положения признал муниципальные образования самостоятельными субъектами гражданского права, которые, несмотря на свой публичный статус, в гражданских правоотношениях должны выступать на равных началах с физическими и юридическими лицами. Однако самостоятельность местного самоуправления в гражданском обороте возможна лишь при наличии материально-финансовых ресурсов, составляющей которых является муниципальное имущество. Данный принцип закреплен и в Европейской хартии местного самоуправления[31], а согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации и соответственно должны определять и финансово-экономическую политику России применительно к муниципальным образованиям. Очевидно, что органы местного самоуправления будут самостоятельны только в случае закрепления материальных гарантий их самостоятельности, одной из которых является наличие муниципальной собственности, а также право муниципальных органов свободно управлять ею и соответственно получать доходы от ее использования.[32]

Следует отметить, что самостоятельность органов местного самоуправления в сфере распоряжения муниципальной собственностью являлась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В итоге рассмотрения были определены пределы реализации указанного правомочия - иные «конституционно защищаемые ценности». Указано: «...возлагая на органы местного самоуправления обязанность по предоставлению освободившихся жилых помещений, ранее занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, другим военнослужащим и членам их семей - в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и защита прав военнослужащих, - не исключают участие органов местного самоуправления в распределении таких жилых помещений, что призвано гарантировать правомочия муниципального образования как собственника жилья; при этом самостоятельность местного самоуправления в распоряжении муниципальной собственностью не нарушается».[33]

Функционирование системы управления и порядок взаимодействия органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.

Таким образом, при выполнении этих условий эффективное управление муниципальной собственностью в рамках Федерального закона от 06 октября 2003г №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» будет не только способствовать повышению доходности муниципального имущества, но и изменению роли имущества в социально-экономическом развитии муниципального образования.

Это станет реальностью, если при выборе способа распоряжения муниципальным имуществом будут учитываться не только интересы различных сторон (населения, органов местного самоуправления, организаций разных форм собственности), но и будут изыскиваться средства для текущего функционирования и стратегического развития территории.

2

2.2. Муниципальное регулирование порядка управления муниципальным имуществом.

Федеральное законодательство устанавливает общие положения и принципы формирования и управления муниципальной собственностью, в то время как на муниципальном уровне происходит конкретизация указанных положений. Интерес представляет рассмотрение нормативной базы, регулирующей управление муниципальной собственностью на примере муниципального образования «город Ульяновск».

Основу правового регулирования отношений муниципальной собственности в городе Ульяновск, а также управления муниципальной собственностью составляют следующие муниципальные акты:

      Устав муниципального образования «Город Ульяновск»;[34]

      Закон Ульяновской области «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Ульяновской области»;[35]

      Постановления и распоряжения Главы города Ульяновска, председателя Ульяновской Городской Думы;

                            Также хотелось бы выделить не маловажные акты, положения, программы муниципального образования «город Ульяновск», влияющие на формирование института муниципальной собственности и управление муниципальным имуществом:

      Концепция управления муниципальной собственностью муниципального образования  «город Ульяновск» на 2009-2011 гг.[36];

      Положение «О порядке предоставления в безвозмездное пользование имущества, находящегося в собственности муниципального образования «город Ульяновск»[37];

      Положение «О порядке предоставления в аренду нежилых помещений, находящихся в муниципальной собственности города Ульяновска»[38];

      Программа приватизации муниципального имущества г. Ульяновска на 2009 год, утвержденная решением Ульяновской Городской Думы от 29.10.2008г. № 151.[39]

      Программа приватизации муниципального имущества г. Ульяновска на 2010 и плановый период 2011 и 2012 годов, утвержденная решением Ульяновской Городской Думы от 30.09.2009 № 84.[40]

Устав муниципального образования «Город Ульяновск» имеет высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам органов местного самоуправления и по вопросам регулирования муниципальной собственности базируется на положениях  Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это свидетельствует от том, что общие принципы регулирования отношений муниципальной собственности на территории г. Ульяновска соответствуют прописанным в федеральном законодательстве. Порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом устанавливается Городской Думой.

              Концепция управления муниципальной собственностью муниципального образования  «город Ульяновск» на 2009-2011 гг. разработана Комитетом по управлению городским имуществом мэрии города Ульяновска, опубликована на официальном сайте мэрии г. Ульяновска. Цель действия Концепции в организации работы по стратегическому и долгосрочному использованию муниципального имущества муниципального образования «город Ульяновск» во  исполнение Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ.

  осуществление учета и ведения реестра муниципального имущества;

  оценка эффективности использования муниципального имущества;

  организация рационального и эффективного использования муниципального имущества посредством формирования перечней имущества: для передачи в собственность субъекта и федеральную собственность; для сохранения в целях решения вопросов местного значения; для приватизации имущества, не задействованного в обеспечении полномочий муниципального образования г. Ульяновск; для  оказания имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и пр.

Для исследования нас интересует порядок управления муниципальной собственностью. Разработанная Концепция по управлению муниципальной собственности предоставляет информацию по предполагаемым расходам местного бюджета на управление муниципальным имуществом. На 2009г. на управление объектами муниципальной собственности в местном бюджете было запланировано выделение 198 808,4 тыс. руб., в 2010 году – 146 833 тыс. руб.,  2011 году – 75 456  тыс. руб.[41]

              Учет объектов, находящихся в собственности муниципального образования «город Ульяновск», осуществляется Комитетом по управлению городским имуществом на основании Положения об организации учета муниципального имущества и ведении реестра муниципального имущества г.Ульяновска, утвержденного Решением УГД от 30.10.02г. № 186.[42]

              В соответствии с главой 36 Гражданского кодекса Российской Федерации и решением Ульяновской Городской Думы от 29.12.2004г. № 132 «Об утверждении Положения «О порядке предоставления в безвозмездное пользование имущества, находящегося в собственности муниципального образования «город Ульяновск» определённым категориям ссудополучателей муниципальное имущество передается в безвозмездное пользование.

        В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ Комитету предстоит передать в федеральную и государственную собственность ряд объектов, по которым в настоящее время действуют договоры безвозмездного пользования. Общая площадь помещений подлежащих передаче 47 843,3 кв.м.

1. В соответствии с решением Ульяновской Городской Думы от 26.11.2008г. № 186 «Об утверждении бюджета муниципального образования « город Ульяновск» на 2009 и на главный период 2010 и 2011 годов»[43] определены следующие приоритетные направления поддержки  определенной категории ссудополучателей муниципального имущества:

              учреждения образования, здравоохранения, спорта, культуры и муниципальные предприятия жилищно-коммунального комплекса;

              члены творческих союзов, а также  другие творческие работники, не являющиеся членами творческих союзов, при использовании недвижимого имущества под творческие мастерские;

              религиозные организации.

              2. Оценка потерь бюджета в связи с передачей муниципального имущества в безвозмездное пользование  в 2009г. составила 70 000,0 тыс. руб., в составит 2010г. – 70 000,0 тыс. руб., в 2011г. - 70 000,0 тыс. руб. (без учета повышения ставок арендной платы  и планируемой к передаче в федеральную  собственность муниципального имущества).[44]

В соответствии с нормами Федерального Закона от 30.06.2008г. № 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[45] и исходя из поставленных целей управления муниципальной собственностью, одним из важных приоритетов управления имуществом является использование конкурсного отбора при предоставлении объектов в безвозмездное пользование. Поэтому в 2009-2011 гг. будет осуществляться работа по предоставлению в безвозмездное пользование  имущества, находящегося в муниципальной собственности, только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров безвозмездного пользования.

Величина арендной платы за пользование муниципальным недвижимым имуществом определяется и устанавливается на основании решения УГД от 30.04.03г. № 62 «Об утверждении Положения «О порядке предоставления в аренду нежилых помещений, находящихся в муниципальной собственности города Ульяновска», исходя из приоритетов, указанных в разделе 1 Концепции.

1. Доходы от сдачи в аренду  муниципальных нежилых помещений, с учетом уменьшения площади арендуемых нежилых помещений, предполагаемых для включения в программу приватизации в 2009-2011гг., составят:    

              в 2009 г. – 270 358,7 тыс. руб.

              в 2010 г. – 265 740,6 тыс. руб.

              в 2011 г. – 273 700,1 тыс. руб.

2.  В 2009-2011 гг. планируется кроме объектов недвижимости муниципальной казны, сдавать в аренду объекты инфраструктуры, благоустройства, рекреационной инфраструктуры  (парки, пляжи, скверы) и движимого имущества.

       В соответствии с нормами Федерального Закона от 30.06.2008г. № 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и исходя из поставленных целей управления муниципальной собственностью, одним из важных приоритетов управления имуществом является использование конкурсного отбора при предоставлении объектов в аренду. Поэтому в 2009-2011 будет вестись работа по предоставлению в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды.

В целях реализации  Федерального Закона от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации  или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» составлены предварительные перечни помещений, которые могут быть выкуплены арендаторами до 01.07.2010 года, а с учетом рассрочки и в более поздние сроки.[46]

Планируется оформление процедуры согласия собственника на заключение договоров аренды муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за муниципальными унитарными предприятиями и на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями, в случаях установленных законодательством Российской Федерации, при условии проведения конкурсов и аукционов на право заключения договоров аренды.

Решением Ульяновской городской Думы от 29.10.08 г. № 151 утверждена Программа приватизации муниципального имущества г.Ульяновска на 2009 год.  В неё  вошло 76 объектов недвижимости. Планируется получить денежных средств в сумме  304 млн. рублей. На сегодня реализуется Программа приватизации муниципального имущества г. Ульяновска на 2010 год, утвержденная решением Ульяновской Городской Думы от 30.09.2009 № 84. В рамках этой программы за 2010 год планируется приватизировать около 57 объектов нежилых помещений и зданий.

В целях  сохранения органами местного самоуправления инфраструктуры для обеспечения вопросов местного значения и получения соответствующих поступлений от деятельности созданных таким способом обществ в виде дивидендов  применяется такой способ приватизации как  внесение муниципального имущества в уставный капитал при учреждении открытого акционерного общества и в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ (в соответствии со ст.25  Федерального закона от 21.12.2001г. № 178 – ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

              Участниками создаваемых обществ, наряду с муниципалитетом,  выступают   предприниматели и юридические лица.

              Правовая оценка действий муниципалитета по приватизации муниципального имущества путем внесения его в уставный капитал открытых акционерных обществ дана арбитражными судами и признана законной.[47]

              В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в муниципальной собственности должно находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти.

              В целях достижения указанных целей ведется работа по выполнению закона в связи с чем:

              принято из федеральной в муниципальную собственность г. Ульяновска 308  объектов жилого и нежилого фонда, площадью 362 тыс. кв.м, и государственной собственности субъекта федерации 403 объекта, площадью 129 тыс. кв.м.

              передано из муниципальной собственности в федеральную и государственную собственность Ульяновской области 40 объектов, площадью 47,7 тыс. кв.м.[48]

                   В связи с приватизацией гражданами квартир Комитетом начата работа по исключению приватизированного жилого фонда из реестра муниципальной собственности. Комитет прекратит учёт жилых домов и перейдёт к поквартирному учёту жилых помещений.

           Большой проблемой муниципалитета остаётся прием в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального назначения от ведомств различной формы собственности. Фактически идёт процесс передачи имущества без компенсации затрат на содержание и проведение капитального ремонта, зачастую находящегося в аварийном состоянии, без технической документации. Воспрепятствовать этому  невозможно, т.к. большая часть передаваемых объектов передается по решению судов, и в связи с признанием предприятий банкротами. Так за 2007-2008гг. принято в муниципальную собственность 527 объектов жилого фонда площадью 496 тыс.кв.м. Из них абсолютное большинство по решению судов, без какой либо компенсации. В 2009-2011 гг. продолжится работа по приему в муниципальную собственность объектов жилого фонда и инфраструктуры.

              Кроме того, в связи с тем, что Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено решение таких вопросов местного значения, как обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством,  Комитет участвует в реализации городской целевой путем освоения целевых бюджетных средств и приобретения необходимого  количества жилых помещений для поэтапного переселения граждан из ветхих и аварийных жилых домов и решения в конечном итоге социальных городским проблем.[49]

              Итак, на уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах. В соответствии со статьей 43 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

              Таким образом, наблюдается большое разнообразие в правовом регулировании вопросов местного самоуправления в субъектах РФ можно констатировать, что блок первоочередных законов, необходимых для функционирования института управления муниципальной собственностью, уже принят.

Глава 3. Бюджетный процесс в муниципальном образовании

3.1. Порядок формирования и утверждения местного бюджета, исполнение местного бюджета.

              Бюджетное устройство нашей страны обеспечивает непрерывную взаимосвязь бюджетов всех уровней (федеративный, субъектов Федерации и местных). (см. Схема.1)

Схема 1. Взаимосвязи в бюджетной системе  РФ.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъектов Российской Федерации. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

Бюджетный процесс осуществляется на основе требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, иным федеральным законодательством, а также законами субъектов Российской Федерации. Под бюджетным процессом следует понимать регламентируемую нормами муниципального и финансового права деятельность органов местного самоуправления и других участников по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению местного бюджета, а также контроль над его исполнением и утверждению отчетов о его исполнении.[50]

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчёта об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов - участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

В рамках бюджетного процесса имеется несколько ключевых понятий. Понятие бюджетного года - это календарный год, который состоит из 12-ти месяцев, начинается с 1 января и завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря, принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается, подтверждение денежных обязательств должно быть заверено органом, исполняющим бюджет 28 декабря. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.[51]

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, БК РФ включает: финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольно-финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы региональных и местных представительных органов).

Участниками бюджетного процесса являются:

1.        Президент Российской Федерации;

2.        органы законодательной власти;

3.        органы исполнительной власти;

4.        органы денежно-кредитного регулирования;

5.        органы государственного и муниципального финансового контроля;

6.        государственные внебюджетные фонды;

7.        главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

8.        иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

9.          бюджетные учреждения, государственные муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.[52]

              Основными задачами бюджетного процесса являются:

1.        выявление материальных и финансовых резервов государства;

2.        максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджета;

3.        максимально точный расчет расходов бюджета;

4.        обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;

5.        согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;

6.        осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределенья источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

Бюджетный процесс в Российской Федерации состоит из стадий бюджетной деятельности.

Стадии бюджетного процесса РФ показаны ниже, на схеме 2.

Схема 2. Бюджетный процесс по стадиям

Мы указали основные стадии бюджетного процесса на федеральном уровне, что бы логически охарактеризовать в полном объеме местный бюджет.

Бюджетным процессом на уровне местного самоуправления называется деятельность по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, его утверждению и исполнению, а также по контролю над исполнением и утверждением отчета о его исполнении. Строится бюджетный процесс в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 9), а также на основании нормативных актов, принимаемых самими органами местного самоуправления.

Участниками бюджетного процесса являются представительные, а также иные органы местного самоуправления. Что касается иных органов местного самоуправления, как то: местная администрация (орган общей компетенции), финансовый отдел или управление, муниципальное казначейство, отраслевые муниципальные службы, муниципальная налоговая инспекция. Однако наличие таких органов реально только для крупных муниципальных образований на уровне района или города субъекта Российской Федерации.[53]

Кратко рассмотрим каждую из стадий бюджетного процесса, пояснив в них роль местного самоуправления.

Организация работы и составление проекта бюджета. Решение о начале работы принимает глава администрации местного самоуправления за шесть месяцев до следующего финансового года. Соответствующим постановлением утверждается план организационных мероприятий по разработке проекта бюджета, устанавливаются сроки и конкретные исполнители по направлениям. Финансовый орган собирает предложения от всех служб хозяйственной и бюджетной сферы, согласовывает их и на основе прогноза экономического и социального развития муниципального образования и его административно-территориальных структур, главных направлений бюджетно-финансовой политики и бюджетной классификации составляет проект бюджета по доходам и расходам.[54]

Рассмотрение и утверждение бюджета. Проект бюджета финансовый орган представляет администрации местного самоуправления. Последняя согласует его статьи с отраслевыми хозяйственными и бюджетными организациями, а затем обсуждает проект на своем заседании. После этого глава местной администрации составляет бюджетное послание и вместе с проектом бюджета направляет его на рассмотрение представительному органу местного самоуправления. На заседание местной администрации приглашаются руководители муниципальных учреждений, предприятий, организаций. По инициативе главы муниципального образования проводятся публичные слушания, на которых должны выноситься и обсуждаться проект местного бюджета и отчет о его исполнении.[55]

Весь пакет документов должен предусматривать взаимосвязанный механизм, обеспечивающий нормальное функционирование местных финансов.

Руководитель представительного органа организует предварительное рассмотрение и обсуждение данного пакета: материалы направляются, прежде всего, депутатам, в комитеты и комиссии представительного органа (если таковые имеются). На заседания комиссий (комитетов) могут приглашаться руководители муниципальных предприятий, учреждений, организаций в целях согласования возникающих вопросов по проекту бюджета. При необходимости в заседаниях участвуют представители местной администрации. Согласительная комиссия проводит согласительные процедуры и принимает окончательное решение.

Доработанный и уточненный проект бюджета рассматривается на сессии представительного органа и утверждается в форме нормативного правового акта. Такой правовой акт должен содержать статьи доходов с указанием источников, а также расходов в соответствии с ведомственной структурой бюджета муниципального образования, суммы дотаций и субвенций. Расходная часть бюджета утверждается постатейно.

В случае, если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере 1/12 суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Исполнение бюджета и контроль над его исполнением. Бюджет исполняется по принципу единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет, а также направление запланированных расходов с единого бюджетного счета.

Местная администрация организует исполнение бюджета в соответствии с бюджетной классификацией на основе росписи бюджетных расходов на очередной финансовый год. Роспись составляется финансовым органом, входящим в систему местной администрации, и в течение десяти дней после утверждения бюджета направляется в местную администрацию и его контрольно-счетную палату (если таковая имеется). Роспись утверждается руководителем финансового органа. Кроме того, финансовый орган составляет лимиты финансирования конкретных бюджетополучателей на месяц, исходя из бюджетных назначений для каждого из них, а также в соответствии с решениями о секвестре (индексации) бюджетных расходов. уведомления о лимитах должны быть доведены до бюджетополучателя в установленный срок. Контрольно-счетная палата проводит проверку соответствия росписи утвержденному органу местного самоуправления.[56]

В процессе исполнения бюджета местная администрация (если она наделена такими полномочиями по уставу) вправе вносить изменения по доходным и расходным статьям бюджета в пределах утвержденных ассигнований. Финансирование бюджетных организаций производится по трем укрупненным статьям (заработная плата, текущие расходы, капитальные вложения) на основании смет доходов и расходов с расчетными показателями к ним. Решения местной администрации в части изменений цен и тарифов, если эти изменения приводят к увеличению установленного предельного дефицита бюджета, подлежат утверждению представительным органом местного самоуправления.

В ходе исполнения бюджета по предложению местной администрации может быть введен секвестр бюджета. Проект решения о секвестре выносится на рассмотрение представительного органа, который и принимает соответствующее решение. Контроль над исполнением бюджета осуществляется представительным органом местного самоуправления. В этих целях образуется контрольно-счетная палата, что характерно преимущественно для представительных органов городов, районов, где имеются материальные возможности для ее содержания. Местная администрация контролирует исполнение бюджета через свой финансовый орган.

В соответствии со ст. 168 БК РФ, органы исполнительной власти Российской Федерации вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основании соглашений. В части, касающейся муниципальных образований, данная норма действует с 1 января 2008 года.

Утверждение отчета об исполнении бюджета. Отчет об исполнении бюджета составляется на основании данных, представляемых бюджетными учреждениями, предприятиями, организациями в сроки, установленные местной администрацией по единой форме (квартал, полугодие, девять месяцев) и в той же структуре и бюджетной классификации, которая применялась при утверждении бюджета.

После обсуждения отчета на заседании местной администрации (в присутствии всех заинтересованных подразделений) он направляется представительному органу местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом или положением о бюджетном процессе. По итогам рассмотрения отчета принимается нормативный правовой акт. Данные об отчете подлежат опубликованию в средствах массовой информации.

Важнейшим принципом, обеспечивающим оптимальную устойчивость местных бюджетов на современном этапе, является их взаимосвязь с государственным бюджетом, которую принято называть межбюджетными отношениями. Межбюджетные отношения строятся на принципах бюджетного федерализма, взаимной ответственности, применения единой методологии, учитывающих особенности территории, выравнивания доходов местных бюджетов, максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков, компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов (возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти), повышения заинтересованности органа местного самоуправления в увеличении собственных доходов бюджета, законности, гласности.[57]

Принцип бюджетного федерализма означает распределение и закрепление источников доходов, а также расходов за местным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и федеральным бюджетом в соответствующих пропорциях, равноправие местного бюджета, перераспределение средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных интересов с интересами муниципального образования.[58]

Взаимоотношения по поводу бюджетов осуществляются при их составлении, утверждении и исполнении. В частности, взаимоотношения с бюджетом субъекта Федерации строится следующим образом. Местная администрация представляет в установленные сроки необходимые данные для составления консолидированного бюджета субъекта, совместно с органами государственной власти осуществляет контроль над правильностью расходования средств, предназначенных для реализации межтерриториальных программ, других проектов, выполняемых на основе договоров. Местная администрация в целях получения средств от государственного бюджета разрабатывает необходимые расчеты для обоснования нормативов отчислений от регулируемых источников доходов в бюджет муниципального образования, дотаций, субвенций, а также перечень доходов и расходов, подлежащих передаче из бюджета субъекта Федерации или федерального бюджета. Кроме того, местная администрация после утверждения собственного бюджета направляет данные по доходам и расходам в исполнительный орган субъекта РФ, который обобщает информацию по бюджетам муниципальных образований и составляет на ее основе консолидированный бюджет. Аналогичные действия производятся и по отчету об исполнении местного бюджета.[59]

Проблема открытости местных бюджетов и эффективности муниципального бюджетного процесса требует законодательной регламентации и практического воплощения, так как фактически в настоящее время граждане не имеют реальных правовых инструментов, используя которые можно было бы добиться от органов местного самоуправления исполнения своих обязанностей, не говоря уже о возможности для граждан получать достоверные данные от органов местного самоуправления обо всех этапах муниципального бюджетного процесса. Закрытость муниципалитетов в части местных бюджетов, непрозрачность использования средств местных бюджетов приводят на практике к неэффективному муниципальному управлению, которое, в свою очередь, часто накладывается на реалии дотационного региона.[60]

Таким образом, местные бюджеты являются важной составляющей всей бюджетной системы Российской Федерации. Для оптимальной устойчивости местного бюджета необходимо взаимоотношение с государственным бюджетом, также необходимо все силы направить на четкое исполнение бюджетного процесса на всех его стадия, но особенно на стадии планирования и стадии исполнения, так как многие ошибки и проблемы являются следствием неправильной работы руководства муниципальных образований на стадии разработки и утверждения бюджета.

2

              3.2. Контроль за исполнением местного бюджета, ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

              Органы муниципального финансового контроля осуществляют контроль за исполнением местных бюджетов. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в муниципальных образованиях могут создаваться специальные контрольные органы муниципального образования. Они образуются в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.[61]

              Правовое регулирование бюджетного контроля в Российской Федерации осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях.

              Основы правового регулирования бюджетного контроля заложены в Конституции РФ. Так, согласно ст. 71 в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет. Соответственно, бюджетный контроль за средствами федерального бюджета - это прерогатива Российской Федерации. Исходя из содержания ст. 73 Конституции РФ, бюджетный контроль за средствами бюджетов субъектов РФ регулируется региональными нормативными правовыми актами и осуществляется соответствующими органами субъектов РФ. Поскольку в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, то можно сделать вывод, что бюджетный контроль за средствами местных бюджетов осуществляется органами местного самоуправления и регулируется муниципальными нормативными правовыми актами. Также Конституция РФ устанавливает общие нормы о Счетной палате РФ - органе, осуществляющем контроль за исполнением федерального бюджета (п. 5 ст. 101).[62]

              Статус контрольного органа муниципального образования определен ст. 38 Федерального закона от 06.10. 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ему может быть придана организационно-правовая форма контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии или иного органа. Состав этого органа может быть сформирован на муниципальных выборах или решением представительного органа муниципального образования. Его цели - осуществление контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, - сродни целям образования Счетной палаты РФ, но ограничены местным бюджетом и муниципальной собственностью.[63]

Сегодня в Российской Федерации действует 66 разного рода федеральных контролирующих органов различной ведомственной подчиненности, имеющих и в субъектах РФ свои территориальные подразделения, часть полномочий которых затрагивает и деятельность финансовых органов местного самоуправления.[64]

Рассмотрим некоторые виды контроля.

1. контроль, осуществляемый населением муниципальных образований (общественный контроль). Сейчас уже стало понятно, что население в большинстве случаев демонстрирует инертность в вопросах слежения за законностью исполнения средств местных бюджетов и использования муниципального имущества, что автоматически влечет необходимость создания иной системы финансового контроля, например сверху (в системе органов управления).

2. контроль со стороны представительного органа муниципального образования. Представительный орган - это обязательный орган муниципального образования (за исключением случаев, когда его заменяет сход граждан), но не имеющий возможности для осуществления финансового контроля. Поэтому единственный способ организации такого контроля - создание специальных контрольных органов, подотчетных представительному органу. Именно это направление является лидирующим в современной системе совершенствования финансового контроля на местном уровне.

3. контроль со стороны местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) за получателями средств местного бюджета также путем создания специальных контрольных органов.

4. контроль со стороны контрольных органов субъекта Российской Федерации за расходованием средств, предоставленных из регионального бюджета в виде межбюджетных трансфертов муниципалитетам, находящимся в составе данного субъекта Российской Федерации. Помимо этого, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации могут осуществлять надзор за деятельностью созданных финансово-контрольных органов муниципальных образований, тем самым создавая единую систему общегосударственного финансового контроля на региональном уровне.

5. контроль со стороны Счетной палаты Российской Федерации в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях за получателями межбюджетных трансфертов их федерального бюджета.

Пока количества муниципальных контрольно-счетных органов недостаточно для 25 тысяч муниципальных образований, но создавать в каждом из них собственные контрольно-счетные органы не рационально. Задача обеспечения контроля за почти половиной средств федерального бюджета, которая будет направлена на муниципальный уровень, должна решаться комплексно.[65]

Во-первых, необходимо поработать над вопросом создания объединений контрольных органов муниципальных образований под эгидой контрольно-счетного органа субъекта. Модель АКСОР возможно перенести на уровень субъектов. Подобный опыт уже имеется в Ульяновской, Владимирской областях и некоторых других регионах. Организационно-правовая форма таких объединений может быть различной: ассоциации, советы, объединения, общественные советы. Этот опыт нужно развивать. В этой связи Союзу контрольно-счетных органов муниципальных образований и Ассоциации контрольно-счетных органов субъектов следует активно содействовать образованию контрольно-счетных органов в муниципалитетах.

Во-вторых, возможен и смешанный подход в организации системы муниципального финансового контроля, когда внешний контроль за распоряжением финансами крупных муниципальных образований осуществляют муниципальные контрольно-счетные органы, а внешний финансовый контроль муниципальных образований, где такие органы отсутствуют, поручается контрольно-счетному органу региона или же другому муниципальному контрольно-счетному органу. При смешанном подходе очень важно оптимально скоординировать деятельность всех действующих в регионе контрольно-счетных органов. В ряде субъектов Федерации уже накоплен опыт координации действий.

В-третьих, необходимо обеспечить контроль на местах с помощью современных информационных технологий. Для этого требуется завершить работу по созданию единого информационного пространства государственного финансового контроля. Элементы ее уже работают в 10 субъектах Федерации - это пилотные модули Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов России. Кроме того, имеются различные информационные системы органов власти, которые тоже можно использовать.[66]

Предлагаемое решение позволит довести систему контроля до каждого муниципального образования, обеспечить учет и анализ все возрастающего количества данных, высокое качество и соблюдение стандартов государственного финансового аудита.

Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - вид финансово-правовой ответственности.

Ответственности за нарушения бюджетного законодательства присущи все признаки юридической ответственности. Во-первых, она является разновидностью мер государственного принуждения, т.е. внешнего воздействия государства на поведение участников правоотношений, не зависящего от их воли. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - это реакция государства на противоправное поведение субъектов бюджетного процесса.[67]

Во-вторых, ответственность за нарушения бюджетного законодательства заключается в определенных лишениях личного, имущественного или организационного характера, которые претерпевает нарушитель. С точки зрения государства ответственность представляет собой применение к нарушителю установленных в законодательстве санкций, мер ответственности.

В-третьих, ответственность за нарушения бюджетного законодательства реализуется в строго определенном порядке, в процессуальной форме. Процессуальная форма позволяет не только упорядочить процесс применения мер ответственности к нарушителям, но и полностью и объективно установить обстоятельства совершения того или иного правонарушения. Кроме того, в процессе привлечения к ответственности выясняются обстоятельства, которые могут иметь значение для выбора мер юридической ответственности и их размера.

В-четвертых, ответственность за нарушение бюджетного законодательства применяется только при наличии оснований. В качестве фактического основания ответственности выступает совершение лицом правонарушения. Такими основаниями может быть:

      бюджетное правонарушение;

      нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки административного правонарушения;

      нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки преступления.

Под нарушением бюджетного законодательства в соответствии со ст. 281 БК РФ понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которое влечет за собой применение к нарушителю мер принуждения.

Еще одним основанием ответственности за нарушение бюджетного законодательства является правоприменительный акт уполномоченного государственного органа или должностного лица, который и возлагает на нарушителя определенные санкции (процессуальное основание). Без такого акта (решения, предписания, приговора и т.д.) ответственность наступить не может.

В-пятых, ответственность за нарушения бюджетного законодательства осуществляется специально уполномоченными государственными органами и должностными лицами.[68]

Итак, ответственность за нарушение бюджетного законодательства можно определить как обязанность лица, нарушившего бюджетное законодательство, претерпевать лишения государственно-властного характера, выражающиеся в применении к нему санкций.

2

Заключение.

Итак, мы рассмотрели понятие муниципальной собственности и способы ее формирования, а также институт управления имуществом муниципальных образований, также порядок формирования местного бюджета и особенности исполнения местного бюджета.

Кроме того, было изучено нормативное регулирование порядка управления муниципальным имуществом на примере муниципального образования «Город Ульяновск».

На основании изложенного материала можно сделать вывод об имеющихся проблемах в управлении и распоряжении объектами муниципальной собственности.

Для эффективного управления имуществом должны быть созданы необходимые и достаточные базы управления (организационная, юридическая и экономическая).

Эти базы управления подразумевают наличие ряда отношений:

отношения между собственниками недвижимости (федерация, субъекты федерации, муниципалитеты, частный сектор);

отношения относительно видов имущества (движимое, недвижимое, в т. ч. земельные отношения).

При этом земельные отношения являются основополагающими в имущественных отношениях и наиболее сложными в правоприменительной практике органов местного самоуправления.

Развитие муниципальной собственности, расширение объектной базы обусловлено необходимостью развития муниципального хозяйства. Оно неизбежно следует за экономическим ростом муниципального образования и спросом населения.

Поэтому структура объектов муниципальной собственности должна быть достаточной для удовлетворения потребностей жителей территории, а также должна учитывать изменения, происходящие на местном уровнях.

Вопросы структуры и масштаба собственности, видов и форм, сколько и какого имущества, ресурсов необходимо для обеспечения полномочий местного самоуправления, каких и сколько муниципальных предприятий и организаций должно быть в муниципальном образовании, как и каким образом, распределить полномочия между органами местного самоуправления по управлению этими ресурсами и как их использовать, чтобы они приносили доход, становятся ныне первоочередными в деятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, завершая исследование, отметим:

Конституция наделяет муниципальные образования правом самостоятельно управлять своей собственностью для обеспечения самостоятельности самоуправления в целом. Гражданский Кодекс Российской Федерации определяет использование муниципальной собственности через передачу его муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, сдача муниципального имущества в аренду. При этом важной особенностью является законодательно зафиксированная защищённость собственника от потери своего имущества вследствие неуспешной деятельности руководства предприятия (учреждения) по управлению этой собственностью.

Регулирование отношений муниципальной собственности осуществляется также в соответствии с Федеральными законами. Они устанавливают общие принципы организации управления муниципальной собственностью, а также принципы и способы использования муниципальной собственности.

Анализ муниципальных нормативных правовых актов позволил раскрыть компетенцию органов местного самоуправления по участию в управлении муниципальной собственностью, и выявить, что способ формирования муниципальной собственности соответствует федеральному законодательству, а также выявлены основные подходы к определению целей и способов использования муниципальной собственности (например, для обеспечения доходной части местного бюджета).

Рассмотрение муниципальной собственности муниципального образования «Город Ульяновск» показало, что число объектов муниципальной собственности является значительным, но при этом в настоящее время еще не завершен процесс формирования муниципальной собственности; нет качественной системы учета муниципальной собственности. Следовательно, неэффективное управление муниципальной собственностью не соответствует основной цели муниципального имущества: извлечение доходов, получение финансовых средств, участвующих в формировании доходной части бюджета. А доходная часть бюджета, в свою очередь, должна перераспределяется по расходным статьям местного бюджета. При этом акцент должен быть сделан на обеспечении социально - экономических интересов населения.

Проведённый анализ эффективности функционирования органов, участвующих в управлении муниципальной собственностью, показал в целом верное направление использования муниципального имущества (аренда земельных участков). Была выявлена положительная тенденция в направлении использования аренды земельных участков взамен продажи земельных участков, но при этом рост показателей поступлений от аренды муниципальной собственности в районный бюджет мог быть и большим.

В ходе проведённого исследования был выявлен ряд проблем, препятствующих наиболее эффективному использованию муниципальной собственности. А это - в свою очередь – «отвлекает» стратегические ресурсы, которые могли быть направлены, к примеру, на инфраструктуру района.

Соответственно выявленным проблемам в дипломном проекте были предложены следующие пути решения:

      увеличения финансирования мероприятий связанных с государственной регистрацией права собственности;

      использование новых методов в сфере управления муниципальной собственностью в частности межмуниципальное хозяйственное общество;

      установление более тщательного учета и контроля над использованием муниципального имущества находящегося в обороте;

      выявления бесхозяйных объектов земельных участков, и государственной регистрации права муниципальной собственности, для дальнейшего использования этого ресурса, например в сельскохозяйственных целях.

              Исследование бюджета муниципального образования показало, что в местном бюджете много проблем. Большинство из них являются просто попустительством со стороны руководителей администраций муниципальных образований; многие ошибки допускаются умышленно (например, неисполнение расходной части бюджета муниципального образования).

Проводя анализ судебной практики, можно сделать вывод, что довольно часто возникают споры о признании недействительными сделок, результатом которых является переход государственного имущества в частную собственность; пробелы в законодательстве позволяют передать государственное имущество, в отношении которого решений о приватизации принято не было; при признании недействительными результатов приватизации решений о возврате имущества в государственную или муниципальную собственность практически не принимается.

Таким образом, задачи, стоящие перед автором работы, выполнены, что позволяет нам говорить о достижении цели выпускной квалификационной работы.

2

Список используемых источников.

1. Нормативно-правовые акты

1.      Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Российская газета, № 153-154, 12.08.1998;

2.      Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета, N 238-239, 08.12.1994;

3.      Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации № 138-ФЗ (принят ГД ФС РФ 23.10.2002) (ред. от 30.04.2010) // Российская газета, № 220, 20.11.2002;

4.      Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства РФ, 07.09.1998, № 36, ст. 4466;

5.      Закон Ульяновской области от 06.05.2002 № 020-ЗО «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Ульяновской области (принят ЗС области 29.04.2002)» // Ульяновская правда, № 81, 22.05.2002;

6.      Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Парламентская газета, № 4, 23-29.01.2009;

7.      Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Российская газета, № 148-149, 06.08.1998;

8.      Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 07.08.2000, № 32, ст. 3340;

9.      Решение Ульяновской Городской Думы от 22.09.99 № 217 ред. от 05.09.2001) «Об утверждение положения «О порядке передачи в безвозмездное пользование имущества, находящегося в собственности города Ульяновска» (вместе с «Договором безвозмездного пользования имуществом») // Вестник Ульяновской Городской Думы, № 16, 1999 г.;

10. Решение Ульяновской Городской Думы от 30.04.2003 № 62 «Об утверждении положения О порядке предоставления в аренду нежилых помещений, находящихся в муниципальной собственности города Ульяновска» // Ульяновск сегодня, № 20 (312), 08.05.2003;

11. Решение Ульяновской Городской Думы от 29.12.2004 № 132 (ред. от 30.09.2009) «Об утверждении Положения «О порядке предоставления в безвозмездное пользование имущества, находящегося в собственности муниципального образования «Город Ульяновск» // Ульяновск сегодня, № 8 (431), 04.02.2005;

12. Решение Ульяновской Городской Думы от 30.04.03 г. № 62 Об утверждении Положения «О порядке предоставления в аренду нежилых помещений, находящихся в муниципальной собственности города Ульяновска» // Ульяновск сегодня, № 17, 07.05.2003;

13. Решение Ульяновской Городской Думы от 29.10.2008 № 151 (ред. от 21.10.2009) «Об утверждении Программы приватизации муниципального имущества г. Ульяновска на 2009 год» // Ульяновск сегодня, № 87 (698), 07.11.2008;

14. Решение Ульяновской Городской Думы от 30.09.2009 № 84 «Об утверждении программы приватизации муниципального имущества г. Ульяновска на 2010 и плановый период 2011 и 2012 годов» // Ульяновск сегодня, № 92 (805), 17.10.2009;

15. Решение Ульяновской Городской Думы от 26.11.2008 N 186 (ред. от 14.12.2009) «Об утверждении бюджета муниципального образования «Город Ульяновск» на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» // Ульяновск сегодня, № 93 (704), 28.11.2008;

16. Решение Ульяновской Городской Думы от 30.10.02 г. № 186 «Об утверждении Положения «Об организации учета муниципального имущества и ведении реестра муниципального имущества г.Ульяновска» //  http://www.ugd.ru/base/resh/resh186-2002.php;

17. Устав Муниципального Образования «Город Ульяновск», утв. решением Ульяновской Городской Думы от 14.12.2005 № 202) // Ульяновск сегодня, № 58 (481), 30.12.2005;

18. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40;

19. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Парламентская газета, № 19, 26.01.2002;

20. Федеральный закон от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета, № 158, 25.07.2008;

21. Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета, № 116-117, 29.06.2002;

22. Федеральный закон от 30.06.2008 № 108-ФЗ. «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 07.07.2008, № 27, ст. 3126;

2. Книги

23. Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 3;

24. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. // М.: НОРМА, 2008. 592 с;

25. Бюджетная система России: Учебник для вузов // Под ред. проф. Г.Б. Поляка. – М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 435 с;

26. Государственные и муниципальные финансы. Ответы на экзаменационные вопросы: Учебное пособие для вузов Н.Б. Ермасова. // М.: Издательство «Экзамен», 2004. – 192с;

27. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. // М.: Юристъ, 2000;

28. Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт. Под ред. С.Ю. Наумова. Саратов // Изд-во ПАГС, 2001. С. 52;

29. Муниципальное право. Под ред. Ю.А. Дмитриева // М.: Изд-во Эксмо, 2005. С. 782;

30. Овчинников И. Финансы местного самоуправления: проблемы укрепления доходной базы // Хозяйство и право. 1998. № 9. С. 124;

31. Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс. Учебное пособие // М.: Изд-во Эксмо, 2005. – 416;

32. Финансы, денежное обращение и кредит // Под ред. В.К. Сенчагова – М.: Проспект, 2001. - 365 с;

33. Чаннов С.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах. // М.: Юристь, 2008. С. 225

34. Юридическая энциклопедия. // М., 1997. С. 249;

3. Статьи в сборниках, журнала и газетах

35. Дерюгина Т.В. Муниципальная собственность в Российской Федерации: пределы осуществления и ограничения. // Российская юстиция, 2008, № 6;

36. Ермасова Н.Б. Бюджетная система. // М.: Высшее образование, 2009. С. 260.             

37. Игнатюк Е.В. Правовое регулирование прозрачности бюджетного процесса // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 42 – 51;

38. Ким В.Д. К вопросу о новой правовой модели управления государственной собственностью // Академический юридический журнал. 2005. № 4;

39. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. М.: Ось-89, 2008;

40. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая (постатейный) // С.С. Алексеев, А.С. Васильев, В.В. Голофаев и др.; под ред. С.А. Степанова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект; Екатеринбург: Институт частного права, 2009. 1504 с;

41. Лагутин И.Б.. Понятие регионального финансового контроля. // Финансовое право, 2009, № 7

42. Тасалов Ф.А. Местные бюджеты и финансовый контроль // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20. С. 33 - 35.

43. Тепляков Д.О. Понятие и сущность бюджетного процесса, муниципальный бюджетный процесс. // Конституционное и муниципальное право, 2007, № 23;

44. Тедеев А.А., Парыгина В.А. К вопросу о некоторых принципах финансового права: принцип прозрачности (открытости) бюджетной деятельности // Налоги. 2010. № 1. С. 11 – 14;

45. Трофимова И.Н. Некоторые аспекты развития местного самоуправления в условиях регионализации Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. № 5. 2006;

46. Тютина Ю.В. Актуальные вопросы правового регулирования и проведения бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2010. № 1. С. 3 - 8.

4. Авторефераты диссертаций

47. Абидова Ю.М. Правовое регулирование формирования муниципальной собственности в России (историко-правовой анализ) // Автореф. дис. Владимир, 2006. С. 3;

48. Зайченко В.П. Правовое регулирование материально-финансового обеспечения местного самоуправления в городе. // Автореф. дисс. канд. юр. наук. М., 1995. С. 14;

49. Сычева Е.А. Муниципальная собственность в условиях перехода к рыночной экономике: Автореф. дисс. канд. юр. наук. // М., 1995. С. 17;

5. Интернет ресурсы

50. http://www.glossary.ru;

51. http://www.ugd.ru/base/resh/resh186-2002.php;

52. http://ulmeria.ru;

53. http://www.vestnik.ru;

54. http://www.duma.gov.ru/localcom/vopros-otvet/vopros-otvet-0_08_53_01.htm

6. Справочно - правовые системы

55. Справочно правовая система «Консультант плюс. Максимум.»;

56. Справочно правовая система «Кодекс»;

5. Материалы судебной практики

57. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 21.02.2001 № 60 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением арбитражными судами Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // Хозяйство и право, № 7, 2001;

58. Определение Конституционного Суда РФ от 12.04.2005 № 142-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Губернатора Тульской области о проверке конституционности подпункта 8 пункта 3 статьи 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ, № 5, 2005;

59. Определение Конституционного Суда РФ от 25.12.2003 № 453-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Сертолово» Ленинградской области на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 5 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» // Вестник Конституционного Суда РФ, № 3, 2004;

60. Постановление Президиума ВАС РФ от 03.02.2004 № 13904/03 по делу № А82-150/01-Г/2 В удовлетворении исковых требований о признании права муниципальной собственности на здание, о признании недействительными записей в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество, свидетельств о государственной регистрации права федеральной собственности отказано, поскольку имущество высших учебных заведений является объектом, относящимся исключительно к федеральной собственности, не подлежащим передаче в собственность субъектов РФ либо муниципальную собственность // Вестник ВАС РФ, 2004, № 6;

61. Определение Конституционного Суда РФ от 01.11.2007 № 827-О-П По ходатайству главы города Екатеринбурга об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2006 года № 542-О по запросу Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное самоуправление» // Вестник Конституционного Суда РФ», 2008, № 2;

62. Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2006 № 540-О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ, 2007, № 2.

2