Основные теории местного самоуправления

1)   признание общепризнанных принципов и норм международно­го права, международных договоров Российской Федерации в качестве составной части правовой основы местного самоуправления; преиму­щественное действие международных договоров России, когда ими ус­танавливаются иные правила поведения, чем предусмотрено россий­ским законодательством;

2)   верховенство Конституции РФ и Федерального закона «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по отношению к федеральным законам и (или) иным нор­мативным правовым актам Российской Федерации, регулирующим во­просы местного самоуправления;

3)              верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Федерального закона «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов по отношению к конституции (уставу), закону, иному норма­тивному правовому акту субъекта Федерации, регулирующим вопросы организации местного самоуправления и устанавливающим права, обя­занности и ответственность органов и должностных лиц местного само­управления;

4)   разграничение предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федерации, органами государ­ственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправ­ления в сфере правового регулирования местного самоуправления;

5)   обязательность муниципальных правовых актов для исполнения на территории муниципального образования;

6)   высшая юридическая сила в системе муниципальных правовых актов и прямое действие на территории муниципального образования устава муниципального образования и оформленных в виде правовых актов решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан);

7)   вступление в силу муниципальных правовых актов, затрагиваю­щих права, свободы и обязанности человека и гражданина, после их официального опубликования;

8)   особый порядок принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений, дополнений и государственная регистрация в органах юстиции;

9)   соответствие муниципальных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Россий­ской Федерации, а также конституциям (уставам), иным нормативным правовым актам субъектов Федерации;

10) отмена или приостановление действия муниципальных право­вых актов органами и должностными лицами, их принявшими (издав­шими), судом; а в части, регулирующей осуществление органами мест­ного самоуправления отдельных государственных полномочий, — упол­номоченным органом государственной власти;

11) обжалование органами местного самоуправления в суд феде­рального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъек­та Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, если орган местного са­моуправления полагает, что они не соответствуют Конституции РФ, фе­деральным конституционным законам, федеральным законам, догово­рам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государст­венной власти субъекта Федерации;

12) участие населения в формировании правовой основы местного самоуправления;

13) обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъ­явления граждан, решений органов и должностных лиц местного само­управления;

14) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только федеральными законами и зако­нами субъектов Федерации; государственный контроль за осуществле­нием органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

15) наступление ответственности в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ за неисполнение муниципальных правовых актов.

2. Конституция Российской Федерации, федеральные законы, иные правовые акты федеральных органов государственной власти в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении

Конституция РФ, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления, которое определяется сле­дующими факторами.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуще­ствления народовластия, относя при этом местное самоуправление к ос­новам конституционного строя Российской Федерации (ст. 3,12 и др.).

В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким об­разом, Конституция определяет пределы правового регулирования ор­ганизации местного самоуправления для федеральных органов государ­ственной власти: установление единых, общих для всех территорий Рос­сии основ построения и функционирования местной, муниципальной власти.

Конституция РФ закрепляет в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муни­ципального развития в нашей стране. К ним относятся прежде всего положения о признании и равной защите муниципальной собственно­сти наряду с другими формами собственности; о праве органов местно­го самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собст­венностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, ус­танавливать местные налоги и сборы.

Кроме того, Конституция РФ, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных мест­ных традиций через формы прямой и представительной демократии.

Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления: вопросы местного значения, допуская при этом возможность делегиро­вания органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Наконец, Конституция РФ устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:

а)              самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления;

б)              необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления;

в)              обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями;

г)              компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

д)              запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав.

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляе­мые Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации». В нем в соответствии с Конституцией РФ установле­ны общие правовые, территориальные, организационные и экономиче­ские принципы организации местного самоуправления и определены государственные гарантии его осуществления.

Вместе с Конституцией РФ, Европейской хартией местного само­управления названный Федеральный закон составляет, таким образом, юридическую базу для правового регулирования местного самоуправле­ния субъектами Федерации. При этом следует учитывать особую роль этого Закона в системе федеральных законов.

Согласно ст. 5 Федерального закона 2003 г. ему не могут противоре­чить другие федеральные законы, регулирующие вопросы местного зна­чения. В случае противоречия федеральных законов и иных норматив­ных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, указанному Федеральному закону применяются Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г.

Разграничивая полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в облас­ти местного самоуправления, Закон 2003 г. установил жесткие рамки для правового регулирования вопросов местного самоуправления на уровне субъектов Федерации, закрепив, что органы государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления осуществля­ют правовое регулирование в случаях и порядке, установленных указан­ным Федеральным законом.

Полномочия федеральных органов государственной власти вклю­чают:

1. Правовое регулирование общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации: правовых, территориальных, организационных, экономических.

Данные принципы, установленные Федеральным законом 2003 г., могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в этот Закон.

При этом следует отметить, что Федеральный закон 2003 г. значи­тельно расширил объем правового регулирования общих правовых, тер­риториальных, организационных и экономических принципов органи­зации местного самоуправления на федеральном уровне по сравнению с Законом 1995 г., существенно сократив объем правового регулирова­ния в сфере местного самоуправления у субъектов Федерации. Ряд во­просов, правовое регулирование которых ранее относилось к компе­тенции органов государственной власти субъектов Федерации, теперь регулируется на федеральном уровне в рамках законодательного закреп­ления общих принципов организации местного самоуправления. Так, устанавливая принципы территориальной организации местного само­управления, Закон 2003 г. закрепил порядок установления и изменения границ муниципальных образований, который ранее определялся зако­нами субъектов Федерации.

В целях обеспечения конституционных прав граждан осуществлять местное самоуправление Закон устанавливает правовые основы реали­зации муниципальных прав граждан, подробное регулирование которых отнесено к ведению субъектов Федерации, муниципальных образова­ний. При этом Законом предусмотрено, что до принятия соответствую­щих нормативных правовых актов субъектами, муниципальными обра­зованиями при реализации прав граждан должны применяться положе­ния Федерального закона, в которых в целом определяется порядок их осуществления. Например, ст. 26 Закона 2003 г., закрепляя право граж­дан на правотворческую инициативу, содержит положения, касающиеся порядка его реализации. Вместе с тем это право должно осуществляться в порядке, установленном нормативным правовым актом представи­тельного органа местного самоуправления. Но если такой порядок не ус­тановлен представительным органом местного самоуправления, то реа­лизация правотворческой инициативы граждан осуществляется в соот­ветствии с Федеральным законом (ст. 26).

Федеральный закон 2003 г. содержит также положения, которые имеют временный характер: они реализуются в переходный период, установленный Законом, и призваны урегулировать отношения, возни­кающие в связи с подготовкой соответствующих организационно-пра­вовых, организационно-территориальных и иных условий, необходи­мых для осуществления Закона в полном объеме (гл. 12 «Переходные положения»).

Закон 2003 г., расширяя в целом объем правового регулирования об­щих принципов по сравнению с прежним федеральным законодательст­вом, не устанавливает принципы организации муниципальной службы (он не содержит даже определения муниципальной службы), отсылая к специальному Федеральному закону о муниципальной службе и при­нимаемым в соответствии с ним законам субъектов Федерации (ст. 42). Закон также по-разному подходит к правовому регулированию особен­ностей местного самоуправления в ряде муниципальных образований. Так, особенности организации местного самоуправления в городах фе­дерального значения урегулированы достаточно полно самим Законом (ст. 79), а регулирование особенностей в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных терри­ториях осуществляется специально принимаемыми в этих целях феде­ральными законами.

2. Правовое регулирование по предметам ведения Российской Федера­ции и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совмест­ного ведения Российской Федерации и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления.

Соответствующие права и обязанности, ответственность органов го­сударственной власти и их должностных лиц закрепляются прежде всего в Федеральном законе 2003 г. в рамках законодательного установления данных принципов. Так, ст. 33 данного Закона обязывает государствен­ные органы и их должностных лиц содействовать населению в непосред­ственном осуществлении местного самоуправления, а ст. 34 обязывает органы государственной власти субъекта Федерации проводить мест­ный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления в случае, предусмотренном Законом, и т. д.

Кроме того, федеральные органы государственной власти осущест­вляют регулирование прав, обязанностей и ответственности государ­ственных органов и их должностных лиц в области местного само­управления, принимая иные федеральные законы, а также другие нормативные правовые акты, в которых затрагиваются данные вопро­сы. Например:

Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что в случаях, указанных в Законе, муниципальные выборы, местный референдум назначаются соответствующим судом об­щей юрисдикции (ст. 10, 15);

Федеральный закон 2001 г. «О приватизации государственного и му­ниципального имущества» закрепляет, что порядок определения норма­тивной цены подлежащего приватизации муниципального имущества устанавливается Правительством РФ (ст. 12);