Понятие и предмет муниципального права

В муниципальном праве применяется  также метод рекомендаций. Это  обусловлено прежде всего тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12). Поэтому государство, учитывая специфику данного уровня власти, оказывает влияние на муниципальную деятельность также и путем рекомендаций. Рекомендации в адрес органов местного самоуправления обычно содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов Федерации. Так, постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. “Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества” органам местного самоуправления рекомендовано разработать соответствующее положение об учете и ведении реестра муниципального имущества.

Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления, как  показывает зарубежный опыт, может  осуществляться на основе двух главных  принципов. Согласно одному из них муниципальные  органы могут делать лишь то, что  им разрешено законом. Другой принцип  правового регулирования компетенции  муниципальных органов исходит  из признания за данными органами права осуществлять деятельность, прямо  не запрещенную законом.

В Российской Федерации органы местного самоуправления действуют в пределах тех полномочий, которые закрепляет за ними законодательство о местном  самоуправлении. Вместе с тем Закон  об общих принципах организации  местного самоуправления представляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Таким образом, в муниципальном  праве используется не один из методов  правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего  данной отрасли права, а совокупность методов правового регулирования. Это обусловлено природой муниципальных отношений, затрагивающих сферы и публичного, и частного права, а также особенностью местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой государством формы организации и осуществления власти на местном уровне, призванной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения. 

муниципально-правовые нормы и институты   

Муниципально-правовые нормы. 
 
Муниципально-правовые нормы - правила поведения, исходящие от органов государственной власти, органов местного самоуправления или непосредственно от народа и обеспечиваемые принудительной силой государства. 
 
Под нормами муниципального права понимаются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Нормам муниципального права присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами. 
 
Муниципально-правовые нормы – правовые нормы, закрепляющие и регулирующие отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. 
 
Муниципально-правовые нормы имеют специфические черты: 
 
1. Если обычные правовые нормы, появляются в результате деятельности государства, то муниципально-правовые нормы наряду с этим, в результате, в том числе правотворческой деятельности органов местного самоуправления.  
 
2. Каждая муниципально-правовая норма одновременно является и нормой какой-либо другой отрасли права. 
 
Класссификация муниципально-правовых норм: 
 
1. По объекту правового регулирования, то есть по кругу регулируемых отношений:  
 
· нормы, регулирующие общественные отношения в области основ местного самоуправления, принципов и функций местного самоуправления; 
 
· нормы, регулирующие территориальные основы местного самоуправления; 
 
· нормы, регулирующие финансово-экономические основы местного самоуправления; 
 
· нормы, регулирующие организационные основы местного самоуправления; 
 
· нормы, регулирующие гарантии местного самоуправления; 
 
· нормы, регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления; 
 
· нормы, регулирующие полномочия местного самоуправления (муниципальных образований) в отдельных отраслях и сферах местной жизни. 
 
2. По характеру содержащихся в них предписаний муниципально-правовые нормы делятся на: 
 
· управомочивающие нормы (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать). Управомочивающие нормы, например, определяют предметы ведения местного самоуправления; 
 
· обязывающие нормы (нормы, содержащие предписания, что нужно делать). Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Данные нормы устанавливают также обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права; 
 
· запрещающие нормы (нормы-запреты, устанавливающие, что нельзя делать). Это нормы, закрепляющие то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. 
 
3. По степени определенности (категоричности) содержащихся в них предписаний нормы муниципального права делятся на императивные и диспозитивные.  
 
· Императивная норма, например, устанавливает порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина (требуется их официальное опубликование (обнародование).  
 
· Примером диспозитивных норм могут служить нормы, устанавливающие порядок рассмотрения и решения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст.49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). 
 
4. По территории действия нормы муниципального права могут быть: 
 
· федеральными действуют на всей территории России); 
 
· муниципально-правовые нормы субъектов РФ;  
 
· локальные муниципально-правовые нормы, действующие в пределах территории муниципальных образований 
 
5. По источникам, то есть по характеру актов, в которых содержится нормы муниципального права: 
 
· муниципально-правовые нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации; в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации в актах Федерального Собрания РФ;  
 
· в указах Президента Российской Федерации, актах Правительства Российской Федерации, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;  
 
· в постановлениях Конституционного Суда; 
 
· в решениях, принимаемых путем прямого волеизъявления граждан, решениях органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (уставы муниципальных образований, общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования). 
 
6. Кроме того, нормы муниципального прав могут быть поделены на нормы материально-правовые и процессуальные. 
 
· Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. 
 
· Процессуальные нормы муниципального права определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д. 
 
7. Классификация норм муниципального права возможна не только по их видам, но и по муниципально-правовым инититутам. 
 
Правовой институт в муниципальном праве представляет совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу. 
 
К муниципально-правовым институтам относятся, например, основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, который состоит из более простых институтов: института территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и др.

Правовой институт в муниципальном  праве представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу. В качестве примера можно привести основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, который состоит из более простых образований: института территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и др.

Источники муниципального права России

Во-первых, исходя из конституционного принципа о приоритете общепризнанных принципов и норм международного права и заключенных РФ международных  договоров над внутренним правом, к важнейшим источникам муниципального права РФ относится Европейская  Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.

Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.

К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.

Среди них важнейшее значение принадлежит  действующей Конституции РФ. В  ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени  местного самоуправления.

Однако особое значение имеют положения  статей 12. 130, 131, 132 и 133.

Как известно, каждая отрасль права  имеет свой (или свои) главный  правовой источник (в гражданском  праве - ГК РФ, в уголовном праве - УК РФ и т.д.).

Конституция РФ является главным источником конституционного права. Однако, содержащиеся в ней нормы, составляют основу, базу для всех отраслей права. Но это вовсе  не значит, что Конституция - главный  источник всех и любой из отраслей права. В противном случае вряд ли можно было бы говорить о конституционном  праве как

самостоятельной отрасли права. Отсюда и для муниципального права Конституция  РФ является базовым источником права, но не ее главным источником’.

Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные  конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.

Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон  от 12.08.95 № 154 “Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ”, подписанный Президентом  РФ 28 августа 1995 года и вступивший в  силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ.

Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ.

По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного самоуправления в РФ, закрепил общие принципы организации  и деятельности муниципальных образований  в нашей стране.

Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся  также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные  нормы. Среди них:

”Об основных гарантиях избирательных  прав граждан РФ”,

”О милиции” и другие.

К источникам муниципального права  федерального уровня относятся также: 1 ) Указы Президента РФ. содержащие нормы ‘ муниципального права и действующие в настоящее время (например. от 11.06,97 № 568 “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ”; и др.);

2) нормативные постановления палат  Федерального Собрания РФ по  вопросам местного самоуправления (например, постановление Государственной  Думы ФС РФ от 10.06.94 “Об обеспечении  конституционных прав населения  на местное самоуправление в  нормативных актах субъектов  РФ” и др.):

3) постановления Правительства  РФ, содержащие нормы муниципального  права (например, от 27.12.95 “Об утверждении  Федеральной программы государственной  поддержки местного самоуправления  в РФ”);

4) постановления и другие акты  Конституционного Суда РФ, касающиеся  местного самоуправления (например, постановление Конституционного  Суда РФ от 24.01.97 № 1-п по делу  о проверке конституционности  Закона Удмуртской Республики  от 17.04.96 “О системе органов государственной  власти в Удмуртской Республике”).

Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные  правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции  и уставы субъектов РФ, законы субъектов  РФ о местном самоуправлении, о  выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной  службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы  они не противоречили Конституции  РФ ( федеральным законам в части, касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.

Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся  локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения  на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума).

Муниципальные правоотношения

Муниципальные правоотношения (муниципально-правовые отношения) - это отношения, урегулированные нормами муниципального права и складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления. Как и любые правоотношения, муниципальные правоотношения складываются из следующих структурных элементов: субъекты, объекты и содержание правоотношений. 
Субъектов муниципальных правоотношений, т.е. тех, кто наделен правами, обязанностями, полномочиями в сфере местного самоуправления, можно разделить на четыре группы: индивидуальные субъекты; коллективные субъекты; политико-территориальные образования; социальные общности. 
В первой группе следует выделить общих и специальных субъектов. К общим субъектам относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, к специальным - избиратели, депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления, муниципальных организаций, негосударственных объединений, государственных органов, муниципальные служащие. Круг специальных субъектов настолько многообразен, насколько многообразны муниципальные отношения. 
В группу коллективных субъектов входят органы местного самоуправления, государственные органы, органы территориального общественного самоуправления, другие негосударственные (не муниципальные) объединения, как коммерческие, так и некоммерческие. 
В группу политико-территориальных образований входят муниципальные образования, субъекты Федерации, сама Российская Федерация. 
В группе социальных общностей - население муниципальных образований (местные сообщества жителей), население (народы) субъектов Федерации, многонациональный народ России. 
Объекты правоотношений - то, по поводу чего взаимодействуют субъекты правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий. К числу объектов муниципальных отношений относятся территория муниципальных образований, муниципальное имущество, муниципальные правовые акты. 
Содержание муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности их субъектов (участников). Эти полномочия, права, обязанности возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления. Они включают, к примеру, право жителей поселений на создание муниципальных образований и корреспондирующую ему обязанность органов власти обеспечить соответствующее волеизъявление людей и принять меры к учреждению нового муниципального образования, если решение об этом принято жителями. 
По своей природе рассматриваемые правоотношения могут быть основаны на нормах как материального, так и процессуального права. Так, избиратели на муниципальных выборах осуществляют свое избирательное право, имеющее материальную природу. В то же время порядок реализации этого права определяется нормами процессуальными.

Муниципально-правовые отношения подразделяют:

на отношения, связанные с организацией местного самоуправления;

отношения, характеризующие муниципальную  деятельность по непосредственному  жизнеобеспечению населения муниципальных  образований;

отношения, в которых находит  свое воплощение деятельность органов  местного самоуправления по осуществлению  отдельных государственных полномочий.

Муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:

1) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. Муниципальное образование в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования;

2) отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. Данные отношения возникают в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения, например устава муниципального образования;

3) отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону

Система муниципального права

Системой муниципального права  охватываются его устройство, деление  на составные элементы, институты  и их целостное соединение. В системе  муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть - совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть - совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений. 
Общую часть составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, те, что закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения (муниципальное образование, органы местного самоуправления и т.д.). 
Особенную часть составляют нормы, разделяющиеся на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений, второй - нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах. Первый блок включает следующие институты: территориальной организации местного самоуправления; статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти. Второй блок включает институт общественного территориального самоуправления. 
В названных институтах выделяются субинституты (подинституты). Так, институт статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления подразделяется на нормы, определяющие статус и порядок деятельности представительных, исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, муниципальных избирательных комиссий. При дальнейшем дроблении обособляются группы норм о статусе депутатов, должностных лиц представительных органов местного самоуправления, должностных лиц иных органов, статусе и порядке принятия муниципальных правовых актов и др. Институт непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления включает институт муниципальных выборов, местных референдумов, правотворческих инициатив. В институте общественного территориального самоуправления выделяются нормы, определяющие статус и порядок деятельности отдельных органов территориального общественного самоуправления, порядок консультативных голосований и т.п. 
Существуют и иные взгляды на систему муниципального права <*>. Так, С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев в общую часть муниципального права включают нормы, действующие на всей территории РФ и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Особенную часть составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов Федерации <**>. Е.С. Шугрина к общей части относит институты правовых, территориальных, организационных, финансово-экономических основ местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления, гарантий местного самоуправления, к особенной части - нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения законности и правопорядка и т.д. <***>