1.
Оптимизация состава
публичного имущества
и его
ограничение
в гражданском
обороте
В советский период социалистическая
собственность составляла основу
экономической системы унитарного
государства, а потому вопрос
об оптимизации (ограничении)
состава публичного имущества не мог возникнуть
по определению. В связи с этим законодатель
и ученые уделяли внимание не столько
составу государственной собственности
в целом, сколько выделению из него тех
объектов, которые не могут находиться
в свободном гражданском обороте и принадлежать
частным лицам (так называемые объекты
исключительной государственной собственности).
Однако переход
к рыночной системе хозяйствования
потребовал кардинального пересмотра
присутствия государства в экономической
системе. Пункт 3 ст. 212 ГК РФ содержит бланкетную
норму о том, что виды имущества, которые
могут находиться только в государственной
или муниципальной собственности, определяются
законом. Анализ нормативных изменений
свидетельствует о продолжающемся сокращении
перечня такого имущества. В настоящее
время объекты исключительной государственной
собственности приводятся, в частности,
в ст. 27 ЗК РФ, ст. 5 ФЗ от 21 ноября 1995 г. N
170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»,
ст. 5 ФЗ от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ «Об уничтожении
химического оружия» и некоторых других
законодательных актах специального характера.
К таким объектам отнесено не только имущество,
предназначенное для общего пользования
и в силу своих физических свойств не способное
находиться в частной собственности (море,
ресурсы континентального шельфа и др.),
но и имущество, обеспечивающее безопасность,
обороноспособность, стратегические и
иные публичные интересы государства.
В научной литературе предпринимаются
попытки классифицировать объекты исключительной
государственной собственности, однако
предлагаемые классификации достаточно
спорны.
2.
Взаимосвязь публичного
имущества
Cовременная концепция публичной собственности
(прежде всего, с точки зрения требований
к составу имущества) должна основываться
на неразрывной связи объектов, которые
могут находиться в государственной и
муниципальной собственности (как оборотоспособные,
так и ограниченные в обороте и изъятые
из оборота), с предметами ведения РФ, субъектов
РФ, муниципальных образований, а также
полномочиями соответствующих органов
государственной власти и местного самоуправления.
Программа социально-экономического
развития РФ на 2003 — 2005 гг. предусматривала
поэтапное сокращение избыточной части
государственного сектора, которая не
обеспечивала выполнения функций государства,
а также переход к новой модели управления
государственной собственностью, основанной
на принципах строгого соответствия состава
государственного имущества функциям
государства (разд. 3.4). Этот курс подтвержден
и в Программе социально-экономического
развития РФ на 2006 — 2008 гг. (разд. 6). Названные
программно-политические акты, являющиеся
ориентиром для правотворческой деятельности,
последовательно реализуются в федеральном
законодательстве, цель которого — инвентаризация
и четкое разграничение полномочий органов
публичной власти различных уровней и
корреспондирующее этому распределение
публичного имущества.
Так, значительные дополнения
в 2003 г. были внесены в ФЗ от 6 октября
1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ». Пункт 1 ст. 26.11 этого
Закона в настоящее время закрепляет,
что в собственности субъекта РФ может
находиться:
-имущество, необходимое
для осуществления полномочий органов
государственной власти субъекта РФ по
предметам регионального ведения;
-имущество, необходимое
для осуществления полномочий
органов государственной власти
субъекта РФ по предметам совместного
ведения;
-имущество, необходимое
для осуществления полномочий по предметам
федерального ведения, делегированных
исполнительным органам государственной
власти субъекта РФ;
-имущество, необходимое
для обеспечения деятельности
органов государственной власти
субъекта РФ, государственных гражданских
служащих субъекта РФ, работников государственных
учреждений и унитарных предприятий субъекта
РФ.
Детализирует вышеуказанные положения
п. 2 ст. 26.11 Закона, где содержится
конкретный перечень имущества
(категории и виды), которое может
находиться в региональной собственности
для реализации полномочий по предметам
ведения, осуществляемых органами государственной
власти субъекта РФ за счет средств регионального
бюджета. К сожалению, перечней имущества,
необходимого для реализации иных полномочий
(по предметам собственного ведения субъекта
РФ, по предметам совместного ведения,
осуществляемым за счет субсидий из федерального
бюджета или без таковых, делегированных
РФ полномочий), в Законе не приводится.
С принятием ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ,
известного как «Закон о монетизации льгот»,
аналогичные положения были закреплены
и для федерального уровня собственности.
В соответствии с ч. 11 ст. 154 этого Закона
в федеральной собственности может находиться:
-имущество, необходимое
для обеспечения осуществления федеральными
органами государственной власти полномочий
в рамках их компетенции, установленной
Конституцией РФ, а также нормативными
правовыми актами РФ, определяющими статус
этих органов, в том числе имущество федеральных
государственных учреждений и унитарных
предприятий, отнесенных решениями Правительства
РФ к предприятиям и учреждениям, подведомственным
федеральным органам исполнительной власти;
-имущество, необходимое
для обеспечения стратегических
интересов РФ в области обороны
и безопасности государства, защиты
нравственности, здоровья, прав и законных
интересов граждан РФ, в соответствии
с перечнем, утверждаемым Президентом
РФ по представлению Правительства РФ;
-имущество, необходимое
для обеспечения деятельности
федеральных органов государственной
власти, государственных служащих РФ,
работников федеральных государственных
учреждений и унитарных предприятий, включая
нежилые помещения для размещения указанных
органов, предприятий и учреждений.
Рассматриваемый подход был распространен
не только на государственную собственность,
но и на всю сферу публичного имущества.
Ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления
в РФ» функционально ограничила состав
муниципальной собственности компетенцией
местного самоуправления и закрепила
перечень имущества, которое может находиться
в собственности поселений, муниципальных
районов и городских округов для осуществления
возложенных на них полномочий.
Таким образом, приведенные положения
федеральных законов создают достаточно
полную картину современного решения
вопроса о назначении и составе публичной
собственности, в соответствии с которым
РФ, субъекты РФ и муниципальные образования
должны обладать и управлять только тем
имуществом, которое необходимо для реализации
публичных функций и полномочий по предметам
ведения соответственно федерального,
регионального и местного значения.
Ст. 26.10 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ закрепляет,
что находящееся в собственности субъекта
РФ имущество, наряду со средствами регионального
бюджета и территориальных государственных
внебюджетных фондов, а также имущественными
правами, представляет собой экономическую
основу деятельности органов государственной
власти субъекта РФ. Согласно ст. 49 ФЗ от
6 октября 2003 г. N 131-ФЗ экономическую основу
местного самоуправления составляют находящееся
в муниципальной собственности имущество,
средства местных бюджетов, а также имущественные
права муниципальных образований.
С этих позиций публичная собственность
является материальным, имущественным
обеспечением функций государства и местного
самоуправления, а также полномочий их
органов. Именно такой вывод ранее был
сделан КС РФ относительно правового режима
бюджетных средств различных уровней,
а недавно распространен и на всю сферу
государственного и муниципального имущества
3.
Ограничение правоспособности
публичных образований
в
сфере отношений
собственности
ГК РФ, выражающий принцип диспозитивности,
потенциально допускает принадлежность
государству любого имущества (ст. 212,
214). Более того, в силу ст. 124 ГК РФ публичные
образования в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством, выступают
на равных началах с иными участниками
этих отношений — гражданами и юридическими
лицами. К указанным субъектам гражданского
права применяются нормы, определяющие
участие юридических лиц в отношениях,
регулируемых гражданским законодательством,
если иное не вытекает из закона или особенностей
данных субъектов.
Рассмотренные выше нормативные
акты свидетельствуют о том, что вопрос
о перечне имущества, которое может находиться
в федеральной собственности, собственности
субъектов РФ и муниципальной собственности,
исходя из своего целевого назначения
и соответствия предметам ведения, разрешен
специальными федеральными законами,
устанавливающими особенности для публичных
форм собственности, заметные по сравнению
с общим режимом, закрепленным в ГК РФ.
Основа для этого заложена в самом ГК РФ
(п. 3 ст. 212, п. 2 ст. 124).
Тем самым федеральный законодатель
ограничил правоспособность публичных
образований в части допустимой
принадлежности им объектов гражданских
прав, которые должны соответствовать
выполняемым публичным функциям, составляя
экономическую основу деятельности государственных
и муниципальных органов. Конституционный
Суд РФ подтвердил правомерность подобных
ограничений, указав, что «при осуществлении
нормативного регулирования в области
разграничения полномочий между органами
государственной власти РФ и органами
государственной власти субъектов РФ
федеральный законодатель, исходя из предназначения
государственной собственности как экономической
основы для осуществления функций государства
и реализации полномочий органов государственной
власти Российской Федерации и органов
государственной власти субъектов РФ,
правомочен устанавливать особенности
правосубъектности РФ и субъектов РФ в
сфере частного права… Перераспределяя
публичные полномочия между РФ и субъектами
РФ, федеральный законодатель вправе,
таким образом, определять те виды имущества,
которые могут находиться в собственности
субъектов РФ и необходимы для осуществления
предоставленных им на этом этапе полномочий».
Аналогичная позиция была спроецирована
КС РФ и на муниципальную собственность.
Следует добавить, что вывод о специальной
частной правоспособности государства
формулировался КС РФ и раньше. Однако
КС РФ отметил, что действующие в настоящее
время перечни видов имущества, которые
могут находиться в собственности субъекта
РФ и муниципальной собственности, не
являются закрытыми и допускают наличие
в региональной или муниципальной собственности
иного имущества (такого же целевого предназначения),
необходимого для осуществления полномочий
органов государственной власти субъекта
РФ и органов местного самоуправления,
а соответствующие нормы права не препятствуют
использованию установленных законом
способов привлечения денежных средств
и другого имущества для формирования
собственных доходов бюджетов. Представляется,
что подобное законодательное регулирование
с учетом его конституционно-правового
толкования не в полной мере отвечает
предыдущему тезису о специальной правоспособности
публичных образований, размывает ее границы.
Известно, что с юридико-технической точки
зрения специальная правоспособность
(или компетенция) не может определяться
с помощью так называемых открытых перечней.
Это провоцирует на злоупотребления государственные
и муниципальные правоприменительные
органы, которые склонны толковать положения
ст. 26.11 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и ст.
50 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в качестве
не императивных норм, а лишь ориентиров
— примерных перечней имущества.
4.
Перераспределение
публичного имущества
Неразрывная связь публичного
имущества с учетом его целевого
назначения с предметами ведения
соответствующего публичного образования
ярко демонстрируется при законодательном
регулировании перераспределения
государственной и муниципальной
собственности в ходе разграничения полномочий
между федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти
субъектов РФ и органами местного самоуправления.
В настоящее время предусмотрен
специальный публично-правовой механизм
безвозмездной передачи имущества одних
публичных образований другим публичным
образованиям сообразно перераспределению
между ними предметов ведения и полномочий,
который включает в себя:
-материально-правовые
основания для передачи имущества
(невозможность принадлежности имущества
с учетом его целевого назначения одному
публичному образованию, являющемуся
собственником, и возможность нахождения
такого имущества в собственности другого
публичного образования);
-порядок (процедуру)
передачи имущества, состоящий
из следующих основных стадий: направление
предложений о передаче имущества; принятие
на основе направленных предложений федеральным
или региональным органом исполнительной
власти решения о передаче имущества,
которое является основанием для возникновения
права собственности у принимающей стороны;
фактическая передача имущества и подписание
соответствующего акта. Тем самым имущество
как бы «прикрепляется» к публичным функциям
и полномочиям, реализацию которых оно
обеспечивает. Подобный специфический
механизм изменения уровня и формы публичной
собственности находится за рамками частного
права и основывается на том, что федеральное,
региональное или муниципальное имущество
не существует изолированно, а является
составной частью общего фонда публичной
собственности, предназначенного для
осуществления функций государственной
и муниципальной власти в целом.
В научной литературе даются
различные оценки рассматриваемого
механизма перераспределения публичной
собственности. Однако, его появление
следует всячески приветствовать,
поскольку необходимость перераспределения
публичного имущества вытекает из принципа
соразмерности материальных ресурсов
тем предметам ведения и полномочиям,
которые возложены на соответствующий
уровень публичной власти. Нетрудно заметить,
что такое перераспределение публичного
имущества напоминает бюджетные трансферты
(гл. 16 БК РФ). Близость данных отношений
подтверждает, в частности, п. 7 ст. 26.3 ФЗ
от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ во взаимосвязи
с ч. 11 ст. 154 ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ,
которые одновременно с передачей отдельных
федеральных полномочий от РФ к субъектам
РФ предусматривают как предоставление
субвенций из федерального бюджета, так
и передачу в региональную собственность
необходимого имущества.