Правовая основа местного самоуправления

Крайне важную роль на этапе  формирования правовой основы местного самоуправления сыграли Указы Президента Российской Федерации и Постановления  Правительства Российской Федерации  по вопросам местного самоуправления, т.к. «для того, чтобы закон заработал  необходим пусковой механизм его  реализации». Некоторые из этих актов  продолжают составлять правовую основу местного самоуправления: Указ Президента РФ от 11.06.97 №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в  Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 22.10.98 №1281 «О конгрессе муниципальных  образований Российской Федерации»;

Постановление Правительства  РФ от 19.01.98 №65 «О федеральном реестре  муниципальных образований в  Российской Федерации» и др.

.

4. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Российская Федерация  состоит из равноправных субъектов  Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а другие субъекты Российской Федерации - устав. Конституции и уставы субъектов  Российской Федерации должны соответствовать  Конституции Российской Федерации  и федеральным законам, которые  имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов  Российской Федерации положения  о местном самоуправлении (например, ст.108-116 Устава Красноярского края от 29.02.96 №8-252) не должны противоречить  основополагающим началам и принципам  организации местного самоуправления, закрепляемым  Конституцией  Российской  Федерации  и  ранее  указанными федеральными законами. Как уже упоминалось  установление общих принципов организации  местного самоуправления относится  к предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные  законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные  правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  в области местного самоуправления. Согласно ст.5 данного закона органы государственной власти субъектов  Российской Федерации осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Они принимают и изменяют законы субъектов Российской Федерации  о местном самоуправлении (например, Закон Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»), о муниципальных  выборах (например, Закон Красноярского  края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае»), о местном  референдуме (например, Закон Красноярского  края от 28.06.96 №10-298 «О местном референдуме»), о муниципальной службе (например, Закон Красноярского края от 21.10.97 №15-580 «О муниципальной службе в  Красноярском крае»). Закон относит  к полномочиям органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  решение вопросов о передаче собственности  субъектов Российской Федерации  в муниципальную собственность, регулировании отношений между  бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами (например, ст.30-41 Закона Красноярского  края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном  самоуправлении в Красноярском крае»). В ведении субъектов Российской Федерации находятся установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения  муниципальных образований, их границ и наименований, а также установление порядка регистрации уставов  муниципальных образований (например, ст.13-14 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). Кроме того, субъекты Российской Федерации вправе регулировать законами особенности  организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных  традиций. Субъекты Российской   Федерации   могут   принимать   законы   об   административных правонарушениях по вопросам, связанным  с осуществлением местного самоуправления (например. Закон Красноярского края от 24.06.97 №14-506 «Об установлении административной ответственности по вопросам, связанным  с осуществлением местного самоуправления»). Важная роль принадлежит органам  государственной власти субъектов  Российской Федерации в создании и функционировании системы гарантий местного самоуправления. Они призваны обеспечить: гарантии финансовой самостоятельности  местного самоуправления; сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной  обеспеченности;

государственные минимальные  социальные стандарты; компенсацию  местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной  власти субъектов Российской Федерации; защиту прав граждан на осуществление  местного самоуправления. Органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  принимают региональные программы  развития местного самоуправления. Они  также осуществляют контроль за соблюдением  законодательства о местном самоуправлении, обеспечивают соответствие законов  субъектов Российской Федерации  о местном самоуправлении Конституции  Российской Федерации и федеральным  законам. Кроме того, органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  вправе наделять органы местного самоуправления законом, отдельными полномочиями субъектов  Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий и осуществлять контроль за их реализацией.

Однако процесс формирования законодательства субъектов Российской Федерации проходит очень неравномерно: лишь в незначительной части регионов правовую базу «можно считать удовлетворительной, в большинстве же законы либо не принимаются, либо принимаются с  грубейшими нарушениями федерального законодательства».   Так,  законом  Архангельской   области   устанавливается  соподчиненность муниципальных  образований, законом Чувашской  республики полностью регламентируется деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, законом ряда областей устанавливается  структура органов местного самоуправления. В ст.4 Закона Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О выборах  в органы местного самоуправления в  Красноярском крае» установлено, что  «дата проведения выборов определяется Законодательным Собранием края по согласованию с Губернатором края», что «является вмешательством в  компетенцию органов местного самоуправления». Таким образом, при наличии большого разнообразия в подходах к регулированию  конкретных вопросов местного самоуправления, находящихся в ведении субъектов  Российской Федерации, недопустимо  нарушение основ организации  и деятельности местного самоуправления,   установленных   Конституцией   Российской   Федерации   и  федеральными законами.

5. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ  ПРАВОВЫЕ АКТЫ

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - уставы муниципальных образований, в которых  на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы  осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая  основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и  порядке деятельности органов и  должностных лиц местного самоуправления. Необходимость появления в системе  нормативных правовых актов о  местном самоуправлении уставов  муниципальных образований предопределили признаваемые и гарантируемые Конституцией Российской Федерации организационная  обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в  решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных  форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов  местного самоуправления.

Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит  из того, что каждое муниципальное  образование имеет свой устав. Ст.8 данного закона определяет «руг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок государственной  регистрации. В соответствии с законом  устав муниципального образования  разрабатывается муниципальным  образованием самостоятельно. Порядок  его разработки, принятия и изменения  находится в ведении муниципального образования. Закон предусматривает два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации   устанавливают   порядок   государственной   регистрации   уставов муниципальных образований. Так, согласно ст. 9 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае» «государственная регистрация устава муниципального образования осуществляется управлением юстиции администрации края в месячный срок со дня его представления». По результатам рассмотрения заявления и устава орган юстиции обязан принять одно из следующих решений: а) о регистрации устава; б) об отказе в регистрации устава. Отказ в регистрации устава, равно как и регистрация устава, содержащего противоречия федеральному или областному законодательству, могут быть обжалованы в суд. Ст.8 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что «основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации». Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования), «которое осуществляется при наличии его государственной регистрации».

Устав муниципального образования  должен содержать, во-первых, наименование муниципального образования с указанием  его границ и состава территории.

Во-вторых, в уставе указываются  вопросы местного значения, относящиеся  к ведению муниципального образования. Их перечень содержится в ст. 6 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.8 Закона Красноярского  края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном  самоуправлении в Красноярском крае»). Муниципальные образования вправе расширить этот перечень за счет вопросов, отнесенных к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросов, не исключенных  из их ведения и не отнесенных к  ведению других муниципальных образований  и органов государственной власти (Закон Красноярского края от 22.06.98 №3-110 «О предметах ведения муниципальных  образований»).

В-третьих, устав муниципального образования определяет организационную  структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных  лиц местного самоуправления, условия  и порядок организации муниципальной  службы. В уставе закрепляются структура  и порядок формирования органов  местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены  должность главы муниципального образования, а также должности  иных выборных должностных лиц местного самоуправления (например, согласно ст.21 Устава города Красноярска «на городских  выборах ... избираются ... Глава города»  а согласно ст. 10 Устава закрытого  административно-территориального образования  г. Железногорск Красноярского края избирается глава администрации). При  этом следует иметь в виду, что  согласно ст. 14 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных   образований   является   обязательным».   Органы   местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий. В соответствии с законом субъекта Российской Федерации устав   муниципального   образования устанавливает наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу (например, ст. 54 Устава города Красноярска определяет, что «систему правовых актов города образуют:

решения, принятые на референдуме, нормативные и индивидуальные акты городского Совета и администрации  города»). Уставом муниципального образования  определяются выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами.

В-четвертых, в уставе муниципального образования должны быть закреплены формы, порядок и гарантии непосредственного  участия населения в решении  вопросов местного значения. Речь идет о таких институтах муниципальной  демократии, как местный референдум; муниципальные выборы; собрание (сход) граждан; народная правотворческая  инициатива; обращения граждан в  органы местного самоуправления, а  также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия  населения в осуществлении местного самоуправления.

В-пятых, устав муниципального образования устанавливает основания  и виды ответственности органов  и должностных лиц местного самоуправления. Уставом муниципального образования  в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного  местного самоуправления, выборного  должностного лица местного самоуправления (например, ст. 27,  36 Устава закрытого  административно-территориального образования  г. Железногорск Красноярского края).

В-шестых, уставом муниципального образования определяются экономическая  и финансовая основа осуществления  местного самоуправления,  общий  порядок  владения,  пользования  и  распоряжения муниципальной собственностью.

В-седьмых, в уставе муниципального образования могут регулироваться вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием  на территории муниципального образования  национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Кроме устава на муниципальном  уровне принимаются и другие нормативные  правовые акты, регламентирующие отдельные  вопросы организации и деятельности местного самоуправления: регламенты представительных органов, положения  о территориальном общественном самоуправлении и др. (например, Регламент  Городского Совета закрытого административно-территориального образования город Железногорск Красноярского края (утв. решением Городского Совета от 27.02.97 №2-11Р) (ред. от 23.06.98).