Правовое регулирование национально-культурной автономии

2 Правовое регулирование национально-культурной автономии

    2.1 Правовой статус национально-культурной автономии

                            Деятельность национально-культурной автономии в настоящее время в России регулируется Федеральным законом "О национально-культурной автономии". Закон определяет национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

                            Согласно статье 4 ФЗ "О национально-культурной автономии" национально-культурная автономия имеет право:

- получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры;

- обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы;

- создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;

- сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;

- следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;

- создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций;

- устанавливать на основании законодательства Российской Федерации и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.

              Федеральными   законами,  конституциями  (уставами),   законами субъектов  Российской  Федерации  национально-культурной  автономии могут  быть предоставлены  и иные права  в  сферах  образования  и культуры. Участие  или  неучастие  в деятельности  национально-культурной автономии не может служить основанием для ограничения прав  граждан Российской  Федерации, равно как и национальная  принадлежность  не может  служить основанием для ограничения их участия или  неучастия в деятельности национально-культурной автономии. Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение. Осуществление  права  на  национально-культурную  автономию  не должно наносить ущерб интересам других этнических общностей[1].

              Принимая во внимание социальное и политическое значение национально-культурной автономии как одной из форм реализации конституционных прав граждан, а также формы взаимодействия общества и государства, учитывая, что все предоставленные законодательством права такая автономия приобретает м момента государственной регистрации , необходимо уделять особое внимание порядку образования, регистрации, реорганизации и ликвидации национально-культурных автономий [5]..

              В соответствии с Федеральным законом «О национально-культурной автономии» местные национально культурные автономии учреждаются на  общем собрании  (сходе) гражданами Российской Федерации, относящими себя к  определенной  этнической  общности и постоянно  проживающими  на территории     соответствующего     муниципального     образования. Учредителями  местной  национально-культурной  автономии  наряду  с гражданами  Российской Фе дерации могут выступать зарегистрированные общественные  объединения граждан Российской  Федерации,  относящих себя  к определенной этнической общности, действующие на территории соответствующего муниципального образования. Делегаты   местных  национально-культурных  автономий   граждан Российской  Федерации,  относящих себя  к  определенной  этнической общности,  на  конференции  (съезде)  могут  учредить  региональную национально-культурную  автономию в  пределах  субъекта  Российской Федерации. Делегаты региональных национально-культурных автономий  граждан Российской  Федерации,  относящих себя  к определенной  этнической общности,   на   съезде  могут  учредить  федеральную  национально-культурную автономию. Национально-культурные   автономии   образуют   руководящие   и контрольно-ревизионные  органы.  Порядок  формирования,  функции  и названия  таких органов определяются уставом национально-культурной автономии в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок   приема   в  члены  национально-культурной   автономии определяется    уставом    соответствующей   национально-культурной автономии. Государственная регистрация местных, региональных и федеральных национально-культурных  автономий  производится  в  соответствии  с законодательством Российской Федерации.

              Для    государственной    регистрации    национально-культурной автономии  в  числе  других  документов  должны  быть  представлены документы,  подтверждающие,  что не менее  чем  за  три  месяца  до проведения  учредительной  конференции  (съезда)  федеральной   или региональной  национально-культурной автономии и не  менее  чем  за один  месяц  до проведения учредительного собрания (схода)  местной национально-культурной   автономии   были   сделаны   сообщения   о предстоящем    учреждении   национально-культурной   автономии    в средствах  массовой информации, продукция которых  распространяется на соответствующей территории. Федеральный    орган   исполнительной    власти    в    области государственной    регистрации   осуществляет    ведение    реестра национально-культурных   автономий.  Реестр  национально-культурных автономий является открытым для всеобщего ознакомления.             

Правовое регулирование национально-культурной автономии осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, ФЗ "О национально-культурной автономии", ФЗ "Об общественных объединениях", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

2.2 Национально - культурная автономия: современные проблемы правового регулирования

Практика показывает, что национально-культурные автономии настойчиво работают по реализации норм Федерального закона «О национально-культурной автономии». Свидетельство тому — в него вносятся уточнения и изменения.  Это не значит, что в их деятельности нет никаких проблем. По мнению автора, следует выделить некоторые из них:
   1) Необходимо более четко прописать, кто является субъектом Закона. Этнические общности — это слишком зыбкое определение.
   Прошло более десяти лет движения России по новому историческому пути, но до сих пор так и нет закона, защищающего права этнических меньшинств на российской территории. Все еще идут дискуссии о самом термине «этнические меньшинства». На наш взгляд, в этом термине нет ничего ни заведомо унижающего, ни заведомо возвышающего человека, как пытаются это представить некоторые политики. Речь идет о тех гражданах, чьи специфические права нуждаются в специальной защите, о личностном выборе человека: если человек, независимо от своего происхождения, идентифицирует себя с национальным большинством — это его право. Если же он в каких-то сферах жизни, в первую очередь в сфере информации и образования на родном языке, а также национально-культурной сфере идентифицирует себя с определенным этническим меньшинством — это тоже его право, и оно должно быть защищено полноценным действующим законом[5].
   Национально-культурные автономии должны образовываться       гражданами, относящими себя к этническим меньшинствам с их                      специфическими правами в этнокультурной области.
   Существование такого закона позволило бы государству и обществу вести более осмысленную работу по предотвращению межэтнических конфликтов и более заметную борьбу с проявлениями ксенофобии и шовинизма. Пока единственный закон, которым могут пользоваться организации национальных общин, — это Федеральный закон «О национально-культурной автономии». Он сыграл положительную роль в том смысле, что заставил национальные общины пересмотреть уровень своих возможностей и требований, а в некоторых случаях подтолкнул региональные власти к более активному диалогу с этнокультурными организациями.
   2) В Российской Федерации большое практическое значение для развития межнациональных отношений имеет правовая норма Конституции, обеспечивающая принцип соблюдения двуязычия, одного из главных начал общедемократического устройства страны. Русскому языку придан статус государственного, при этом даются конституционные гарантии для сохранения и развития языков всех народов России. Соответственно, при таком подходе право общаться на родном языке стало восприниматься в качестве одного из неотъемлемых прав человека, естественных атрибутов суверенитета национально-государственных образований.
                 Российская Федерация сталкивается с огромным количеством проблем, но национально-языковые вопросы занимают среди них особое место. Например, в результате произвольного установления границ большинства советских республик, несоответствия их политико-административного деления естественным границам расселения большинства национальностей многие этнические группы не имеют автономий, а некоторые из них в своих национально-территориальных образованиях составляют меньшинство. Отсутствие у ряда национальностей своей автономии ставит их в отношении гражданских прав, в частности права на использование родных языков, в неравные условия с титульными национальностями, что приводит в итоге к их ассимиляции и дезинтеграции. Консолидационные же процессы усиливаются, когда многонациональные государства идут на создание различных видов автономий.
     3) Важнейшей проблемой является вопрос о взаимодействии автономий с органами государственной власти. Статья 7 действующего Федерального закона «О национально-культурной автономии» предусматривает учреждение Консультативного совета по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации и возможность создания аналогичных советов при исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также при органах местного самоуправления.
   Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации образован Постановлением Правительства от 18 декабря 1996 г. во исполнение Федерального закона «О национально-культурной автономии», является совещательным органом и действует на общественных началах.
   Основные задачи Консультативного совета:
   — содействие в подготовке и реализации федеральных программ сохранения и развития национальных (родных) языков и национальной культуры, нормативных правовых актов, а также других решений, затрагивающих права и законные интересы граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям;
   — консультирование Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти по национальным проблемам;
   — содействие согласованной деятельности национально-культурных автономий и укреплению связей между ними;
   — представительство и защита в органах государственной власти Российской Федерации культурных и социальных интересов этнических общностей.
   Консультативный совет в соответствии с возложенными на него задачами имеет право:
   — получать информацию от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проблемам, входящим в его компетенцию, и приглашать представителей указанных органов (по согласованию) на заседания Консультативного совета;
   — вносить в Правительство Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, иные федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской федерации предложения по вопросам, входящим в компетенцию Консультативного совета;
   — разрабатывать рекомендации по осуществлению решений, принятых Президентом, Правительством Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям;
   — участвовать в проведении мониторинга по проблемам национально-культурных автономий и межнациональных отношений.
   По Положению о Консультативном совете, состав данного органатутверждается по предложению Миннаца России с учетом представительства уполномоченных от каждой зарегистрированной федеральной национально-культурной автономии.
               В Консультативный совет также входят руководители федеральных министерств и ведомств, представители Госдумы, аппарата Правительства Российской Федерации. Включение в состав совета представителей органов государственной власти, в чьей компетенции находятся проблемы национально-культурной жизни национальных меньшинств России, должно содействовать более эффективной деятельности Консультативного совета и реализации Закона «О национально-культурной автономии». Председателем Консультативного совета является заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, курирующий вопросы национальной политики.
   Создание консультативных советов по делам национально-культурных автономий предусматривается Федеральным законом «О национально-культурной автономии» и при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это положение как бы закрепляет начавшуюся еще до выхода Закона практику деятельности подобных общественных совещательных органов при правительствах, администрациях ряда республик, краев, областей, округов.
   Органы государственной власти и национально-культурные автономии имеют общую цель — укрепление государственности, что подразумевает необходимость совместной плодотворной работы. При этом следует исходить из того факта, что институт национально-культурных автономий в многонациональной России возник в первую очередь для того, чтобы начать путь к выравниванию конституционно закрепленных равных прав всех народов нашего государства.
     4) Практика показала, что множественность национально-культурных автономий одной и той же национальности создает путаницу, конфликты и парализует диалог между этим этносом и властью. Из практики логично вытекает, что каждый этнос создает одну национально-культурную автономию на всех уровнях.
   Нуждается в корректировке механизм регистрации национально-культурных автономий, особенно на местном и региональном уровнях. Требование о вхождении в национально-культурную автономию двух и более организаций данной этнической общины является, безусловно, искусственным. И, конечно, нуждается в более конкретном определении ответственность государства перед национально-культурными автономиями.
   5) Финансирование мероприятий по реализации Концепции государственной национальной политики, национально-культурных программ на федеральном уровне — это проблема, требующая ответственного государственного решения. Независимо от масштаба федерального бюджетного финансирования, оно вряд ли способно решить все проблемы той или иной национальной общины. Но речь идет об определении через бюджет приоритетов внутренней политики, то есть это вопрос сугубо политический. Национальный вопрос — это не песни на родном языке, а в первую очередь — вопрос национальной безопасности. Таковым он неизбежно становится в стране почти двух сотен национальностей, множественности традиций, обычаев и конфессий, существующих и, увы, негаснущих межэтнических конфликтов. Закрывать глаза на эту реальность — значит пренебрегать сохранением стабильности в государстве и обществе, одной из важнейших возможностей построения гражданского общества.
   Кроме того, закон трактует возможность выделения средств под конкретные проекты и программы. Значит, каждой национально-культурной автономии нужно создавать такие программы. Но если каждому народу делать свою программу, а потом все их согласовывать и утверждать, до конца пути вряд ли кто дойдет. Поэтому целесообразно сделать одну программу, предусмотрев в ней общий раздел по тем вопросам, которые носят объединяющий характер (например, единая передача на TV, единый телеканал и др.), и разделы, отражающие интересы каждого народа (например, национальные школы).
   Одновременно следует закрепить за федеральными национально-культурными автономиями право на реализацию всего комплекса программ и проектов национально-культурного содержания, а не передавать эти функции какому-либо ведомству, где они, попадая в руки чиновников, нередко не доходят до адресата.
   6) Особая проблема: что можно взять из опыта национально-культурных автономий, функционирующих в других странах Европы, не нарушая при этом правовое, конституционное поле России?
В парламентах ряда стран закреплено право каждого народа, учредившего и зарегистрировавшего свою национально-культурную автономию, выступить с трибуны высшего законодательного органа один раз в году. Считаем, что большим шагом вперед на пути выравнивания прав народов России был бы такой же жест со стороны Государственной Думы. Ведь очевидно, что через закон о выборах многие народы еще долго не получат права избираться в парламент.
   На наш взгляд, важно приблизить принятие поправки в Федеральный закон «О национально-культурной автономии», которая повысила бы статус института автономий до общественно-государственного статуса. Не стоит этого опасаться, потому что так или иначе в ближайшие годы 15 миллионов граждан России, представляющие национальные меньшинства, заявят о себе, о своем стремлении быть равноправнее, чем это сложилось исторически. И тогда, если не предусмотреть продуманные предложения, предыдущая практика государственного устройства будет неизбежно подталкивать эти народы к требованиям создания своего субъекта. Наше предложение основано на убеждении, что при достаточно гармоничном взаимодействии государства и института национально-культурных автономий, наличии у национально-культурной автономии общественно-государственного статуса многие национальные меньшинства смогут ощущать себя более равноправными в многонациональной среде и, что не менее важно, автономии в этом случае заменят многочисленный чиновничий аппарат, самостоятельно решая вопросы национально-культурного сохранения и развития народов.
   В числе конкретных предложений по решению рассматриваемого вопроса, по мнению автора, заслуживают внимания следующие:
   1) Предусмотреть в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации раздел «О государственной национальной политике» как составной части стратегии национальной и конституционной безопасности Российской Федерации.
   2) Усилить роль министра Российской Федерации как координатора деятельности федеральных органов исполнительной власти в целях повышения эффективности реализации государственной национальной политики.
   3) Повысить роль и расширить полномочия Консультативного совета по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации в целях совершенствования механизма взаимодействия соответствующих министерств и ведомств на федеральном и региональном уровнях по решению вопросов поддержки национально-культурных автономий.
   4) Для реализации государственной национальной политики и принятых в этих целях федеральных и региональных программ поручить Правительству Российской Федерации при разработке проекта федерального бюджета на очередной год предусматривать специальную статью расходов. Кроме того, предусмотреть отдельную строку в бюджетной классификации — «Программы и мероприятия по реализации национальной политики».
   5) Возобновить деятельность Фонда национально-культурного возрождения народов России с привлечением федеральных национально-культурных автономий.
   6) Предусмотреть в паспорте гражданина Российской Федерации вкладыш, содержащий сведения о национальной принадлежности его владельца.
   7) Стимулировать в средствах массовой информации более широкое освещение положительных примеров в сфере межнациональных отношений, в том числе о деятельности национально-культурных автономий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

           Последнее десятилетие во многих странах, включая Россию, характеризуется резко возросшим значением различных (в том числе экстремистских) форм самосознания народов - религиозного, этнического и др. Появилось большое число общественных объединений, активно поднимающих вопросы правового обеспечения национального развития рассеяно, дисперсно проживающих групп этносов и каждого отдельного гражданина, принадлежащего к данному этносу. Так объективно возникает спаянность, слитность индивидуальных прав человека и гражданина и коллективных прав этноса, почему-либо не имеющего условий для создания территориальных форм автономии. Наиболее эффективным институтом реализации этих запросов стала национально-культурная автономия, которая представляет собой экстерриториальную форму национальной самоорганизации.
           Федеральный закон "О национально-культурной автономии" был принят 17 июня 1996 года. Он определяет законодательные основы национально-культурной автономии в Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.
На сегодняшний день в России зарегистрировано девять федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и свыше 170 местных национально-культурных автономий. Создан Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации, аналогичные органы существуют во многих субъектах РФ.
         Закон закрепляет лишь наиболее важные права. Перечень этих общих, наиболее существенных прав он оставляет открытым, вводя формулу, согласно которой "федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации национально-культурной автономии могут быть предоставлены и иные права в сфере образования и культуры" (ст.4).
         Многое в реализации этих положений зависит от органов государственной власти субъектов РФ. В этой сфере имеется достаточно большой положительный опыт. Так, активная поддержка национальных общественных объединений оказывается администрацией Курганской области. По ее инициативе заключаются соглашения о социальном партнерстве в области межнациональных отношений между администрацией области и общественными национальными объединениями.
В целях развития культур народов Зауралья заключены и выполняются соответствующие договоры и соглашения о сотрудничестве между Курганской областью и Башкортостаном, Татарстаном, Северо-Казахстанской, Кустанайской областями Республики Казахстан.
Достаточно полную реализацию прав национально-культурной автономии демонстрируют финны в Республике Карелия. Финский язык изучается в школах и вузах республики, ежедневно звучит по радио и телевидению. Регулярно выходят газеты и журналы на финском языке, издаются литературные произведения. Налажено поступление печатной продукции из Финляндии. Действует национальный театр. Причина успеха — активность национально-культурной автономии с максимальным использованием возможностей, предоставленных законодательством, а также заинтересованное содействие республиканских органов.
Осуществление права на национально-культурную автономию, как и реализация ею установленных законом прав не должны наносить ущерб интересам других этнических общностей (ст.4 Закона).
           В отличие от перечня специфических прав Закон "О национально-культурной автономии" не содержит отдельных положений об особых обязанностях автономии. Они закреплены Законом "Об общественных объединениях". Вместе с тем положения Закона "О национально-культурной автономии" свидетельствуют об определенных особенностях обязанностей, возложенных на национально-культурные автономии: учитывать интересы других этнических общностей, ограждать их от нанесения возможного ущерба (вольного или невольного).
             В уставах отдельных национально-культурных автономий иногда говорится о других обязанностях. Так, Устав Федеральной национально-культурной автономии азербайджанцев России в числе обязанностей называет: соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, касающихся сферы ее деятельности, а также норм, предусмотренных ее Уставом; ежегодную публикацию отчета об использовании своего имущества или обеспечение доступности ознакомления с указанным отчетом; ежегодное информирование Министерства юстиции РФ о продолжении своей деятельности с указанием действительного местонахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителе.
            Разные аспекты проблемы национально-культурной автономии должны решаться не только на правовом и организационном уровнях. Не менее важным является создание благоприятного климата для содружества представителей различных народов. Здесь свое слово тоже должно сказать государство, не только решительно отвергающее шовинизм, национализм, ксенофобию, но и активно внедряющее в сознание своих граждан идеи человеческого единения перед лицом внутренних и глобальных проблем.
 

                 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. 3-е изд. М., 2001.

              2. Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1999.

              3. Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации, М.,2001

              4. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 4-е изд. М., 2006.

              5. Кутафин О.Е. Российская автономия. М: 2006.

              6. Лазарев А.В. Конституционное право России. М: 1999

              7. Лучин В.О. Конституция РФ. Проблемы реализации. – М: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

              8. Малько А.В., Колесников Е.В. Конституционное право России, М.:Норма, 2000

              9. Румянцев О.Г. Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь 1999 г.

              10. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. – 1996. - № 10

              11. Угольников Н.В., Скворцова С.А. Конституционное право РФ. М.: ИНФРА-М, 2002.

              12. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993г.) //Справочно-правовая система «Гарант».

              13.Лапаева В.В. Политическая партия: понятие и цели. // http://www.slon-party.ru/reading/articles/party_idea.html.

              14. Постановление Правительства РФ от 3 июня 1998 г. N 565 "О порядке. проведения государственной религиоведческой экспертизы" //Источник официальной публикации.                             

              15. Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1996 г. N 1517 "О Консультативном совете по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации" (с изменениями от 15 мая 1998 г., 25 января 1999 г., 21 декабря 2000 г.) //Источник официальной публикации.                                            16. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (с изменениями от 26 марта 2000 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г.) //Источник официальной публикации. 

              17. Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1996 г. N 1517 "О Консультативном совете по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации" (с изменениями от 15 мая 1998 г., 25 января 1999 г., 21 декабря 2000 г.) //Источник официальной публикации.  //Справочно-правовая система «Гарант».

              18. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с изменениями от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12, 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г.) //Источник официальной публикации