Проблемы законодательства о местном самоуправлении в Алтайском крае

13

Проблемы законодательства о местном самоуправлении

В Алтайском крае

Вопрос.

1) В местный бюджет зачисляются местные налоги и отчисления от федеральных и региональных налогов. Местных налогов всего два - это земельный налог и налог на имущество физических лиц. Особого наполнения муниципальному бюджету эти налоги не приносят. При этом, большое количество земли выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку эта земля относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд, военные объекты и др.), что лишает муниципалитеты стабильного источника доходов от земельного налога, а выпадающие доходы не компенсируются.

Недостаточное финансирование местного самоуправления противоречит положениям стать 12 Конституции Российской Федерации. Большую долю доходной налоговой части местного бюджета составляют отчисления по установленным нормативам от федеральных и, по усмотрению субъекта РФ, от региональных налогов. Местные бюджеты полностью зависят от финансовой помощи, и никакой самостоятельности при таких условиях быть не может. Такая схема не стимулирует муниципалитеты к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы.

Кроме того, в структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми. Негативным моментом также является то, что финансовая помощь зачастую перечисляется в местные бюджеты в виде субсидий из федерального бюджета в середине, или вообще в конце финансового года, и данные средства не могут быть освоены муниципалитетами в текущем году (профицит местных бюджетов).

Что же касается неналоговых доходов местного бюджета, то и здесь возможности муниципалитетов очень ограничены. К таким доходам закон относит доходы муниципалитета от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, от продажи имущества, от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями (например, поликлиниками), штрафы, компенсации и др. При этом муниципалитеты не могут владеть любым имуществом, благодаря которому они бы извлекали доходы в бюджет. Объекты муниципального имущества привязаны к вопросам местного значения, сформулированным в законе. Большую часть доходов бюджета от неналоговых поступлений сегодня составляют доходы от продажи и сдачи в аренду муниципального имущества, но этот ресурс иссякнет, когда продавать будет нечего.

Муниципалитеты нагружены полномочиями по решению вопросов местного значения, которые нередко носят не местный, а именно государственный характер, постоянно прибавляются другие полномочия, вносятся дополнения в закон о местном самоуправлении и отраслевые законы. При этом многие из таких полномочий называются не обязательными для муниципалитетов. Очевидно, увеличение объема полномочий муниципалитетов не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством.

Однако, у муниципалитетов просто не было и нет иного выхода, как брать на себя выполнение этих полномочий за счет собственных, и без того недостаточных доходов. Среди таких полномочий, которые по своей сути и не государственные, и не местные - учет нуждающихся в улучшении жилищных условий; согласование переустройства и перепланировок жилых помещений; регистрация граждан по месту жительства; снос аварийных жилых домов; постановка на учет бесхозяйных объектов и многие другие вопросы, весьма затратные, но необходимые населению.

Сегодня в Алтайском крае подавляющее большинство муниципальных образований дотационные. При этом, в наихудшем положении оказались городские и сельские поселения, которые попадают в зависимость еще и от муниципальных районов в части финансирования.

Ответ.

Следует отметить, что в настоящее время задача достижения соответствия между финансовыми потребностями муниципалитетов по решению вопросов местного значения и предоставленными им источниками доходов не полностью решена. В то же время без решения данного вопроса невозможно обеспечить устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований. В связи с этим полагаем, что стратегической государственной задачей должно стать расширение налогооблагаемой базы местных налогов и повышение уровня собственных доходов муниципальных образований. При этом муниципальные образования должны быть обеспечены финансовыми ресурсами таким образом, чтобы органы местного самоуправления могли осуществлять финансирование не только текущих расходов, но и формировать бюджеты развития в структуре местных бюджетах. 

О необходимости решения данных вопросов неоднократного говорилось в Бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, а также в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства России от 8 августа 2009 года № 1123-р

Принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, выплачиваемые предприятиями, в первую очередь – предприятиями малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления в развитии малого и среднего бизнеса на соответствующих территориях, станет мощным стимулом для органов местного самоуправления по развитию местной экономики, в том числе промышленного производства. Кроме того, на местном уровне возможно более эффективно учитывать многие особенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях соответствующих муниципальных образований, а также эффективно применять к ним те или иные механизмы налогообложения.

В связи с изложенным необходимо решить вопрос о закреплении за местными бюджетами в Бюджетном кодексе Российской Федерации отчислений от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы местного самоуправления:

- от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

- от налога на прибыль организаций;

- от налога на доходы физических лиц (помимо отчислений, предусмотренных в Бюджетном кодексе Российской Федерации).

Необходимо также расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства. Так, например, следует рассмотреть вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права регулировать некоторые элементы налогообложения упрощенной системы налогообложения (в частности, налоговую ставку, налоговые льготы в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации).

Кроме того, в настоящее время значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель, предназначенных для нужд обороны, безопасности и таможенных нужд вообще не учитывается как объект налогообложения. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2011 "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" указывается, что возможная отмена установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам – это не только переход к более справедливому способу распределения собственных налоговых доходов между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, но и способ повышения налоговой автономии региональных и местных властей, а значит – и ответственности за принимаемые ими решения. Отмена указанных льгот приведет к увеличению размеров поступлений по земельному налогу в местные бюджеты на 18,5 млрд. рублей.

Перспективным источником формирования доходов местных бюджетов является местный налог на недвижимость, который предполагается взимать на основе оценки рыночной стоимости недвижимого имущества. В настоящее время проект федерального закона № 51763-4 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий введение местного налога на недвижимость. Данный законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении еще 2004 году.

В упомянутом Бюджетном послании указывается, что следует завершить подготовку к введению местного налога на недвижимость. При этом необходимо, чтобы введение нового налога, с одной стороны, обеспечило более справедливое распределение налоговой нагрузки между объектами недвижимого имущества с разной рыночной стоимостью, а с другой стороны, было социально приемлемым и осуществлялось с учетом сложившегося уровня доходов населения, не привело к росту налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан.

Таким образом, введение данного налога позволит увеличить доходы местных бюджетов, а также перераспределить налоговую нагрузку по налогообложению недвижимости таким образом, чтобы собственники огромных квартир, дорогостоящих особняков и больших земельных участков платили обоснованные налоги. Вместе с тем налог на недвижимость может быть введен после установления системы налоговых вычетов по данному налогу в целях недопущения увеличения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан, а также завершения работ по кадастровой оценки объектов капитального строительства.

Важно отметить, что 17 июня 2011 года Государственной Думой в первом чтении принят проект федерального закона № 526517-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования организации местного самоуправления». Нормы данного законопроекта предусматривают дополнение статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) положениями согласно которым, в собственности поселений и муниципальных районов может находиться иное имущество (помимо, перечисленного в статье 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ), необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения поселений и муниципальных районов.

Таким образом, в случае принятия указанного законопроекта многие проблемы в сфере формирования муниципальной собственности будут решены. Так, в данном случае органы местного самоуправления не будут связаны в требованием о приватизации многих объектов муниципальной собственности, которые настоящее время за счет сдачи их в аренду приносят доходы местным бюджетам. Однако внесение указанных изменений в нормы Федерального закона № 131-ФЗ не будет означить, что в муниципальной собственности может находиться любое имущество без каких либо ограничений. В любом случае нахождение объектов муниципальной собственности будет признана правомерным, если они будут предназначены для решения конкретных вопросов местного значения.

Вопрос.

2) Согласно части 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 315-ФЗ (далее - Федерального закона № 131-ФЗ) уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, предусмотрена возможность образования местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

Необходимо урегулировать особенности организации органов местного самоуправления поселения и муниципального района, установленные частью 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, в части бюджетных полномочий, поскольку практическая реализация указанных норм, возможна лишь после внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации соответствующих изменений.

Ответ.

Действительно, исполнение администрацией муниципального района полномочий администрации поселения требует внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, который в настоящее время не предусматривает возможность исполнения администрацией района бюджетных полномочий администрации поселения. Данная позиция поддерживается и Минфином России. В связи с этим Комитетом совместно с Минфином России ведется работа по подготовке необходимых поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Вопрос.

3) Просим высказать позицию Комитета на предмет соответствия требованиям части 2 статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующих подходов.

Например, в муниципальном образовании полномочия избранного населением главы муниципалитета, возглавляющего местную администрацию, истекают в марте, а представительного органа - в октябре 2012 года. При этом изменения в Устав муниципального образования об избрании главы муниципалитета из числа депутатов и назначении главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса, уже внесены.

Можно ли при таких обстоятельствах:

после прекращения полномочий избранного населением главы и избрания нового главы муниципального образования из действующего состава депутатского корпуса, конкурс на замещение должности главы местной администрации не назначать и не проводить до октября (в этом случае исполняющим обязанности главы местной администрации может быть назначен один из заместителей) с тем, чтобы такой конкурс был назначен представительным органом нового созыва;

в случае назначения и проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации заключить контракт с его победителем на 2,5 или 3 года?

Необходима также информация о практике реализации приведённых выше норм Федерального закона в иных субъектах Российской Федерации.

Ответ.

Поскольку изменения устава по вопросу порядка избрания и полномочий главы муниципального образования уже вступили в силу, они должны быть применены после окончания полномочий действующего главы. Из вопроса следует, что его полномочия заканчиваются в марте 2012 года. Следовательно, новый глава должен быть избран в марте из действующего состава представительного органа муниципального образования, независимо от того, что его полномочия заканчиваются в октябре 2012 года.